行政环境的特点是_范文大全

行政环境的特点是

【范文精选】行政环境的特点是

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【专家解析】行政环境的特点是

【优秀范文】行政环境的特点是

范文一:行政环境的特点与作用 投稿:毛奧奨

 、行政环境的特点与作用

公共行政环境是直接或间接地影响和作用公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。它分为一般公共行政环境和具体公共行政环境。

行政环境的特点:复杂性、约束性、特殊性和不稳定性。

公共行政环境的作用主要表现在它与公共行政的关系上:公共行政环境与公共行政是相互适应、相互作用的关系,是输出与输入的关系。公共行政环境决定、限制和制约公共行政,公共行政必须适应公共行政环境。同时,公共行政对公共行政环境也有能动作用,可以影响和改造公共行政环境。

公共行政环境对公共行政的决定、限制和制约作用表现在:公共行政环境决定、限制和制约公共行政;公共行政必须适应公共行政环境;公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。

公共行政对公共行政环境的能动作用或反作用表现在:公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求,选择切合实际的公共行政目标,确立科学的行政关系,通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。

2、一般行政环境与公共行政

一般行政环境是指公共行政的宏观环境,不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境,也包括国际环境。

自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然地理环境能为公共行政管理提供物质资源,对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的甚至决定性的影响,同时,公共行政也能破坏自然环境。

政治环境由一个国家的政治制度、政党制度、法律制度、政治文化等构成。政治环境决定并制约公共行政。

经济环境由社会生产力和生产关系的状况构成。具体包括社会生产力的性质、发展水平,生产资料的所有制形式、性质和成熟程度。经济环境对公共行政有决定性的影响。

文化环境由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和构成。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力,提供行政价值观和行为规范。

国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。国际环境对公共行政的影响有时也是决定性的。

3、具体行政环境与公共行政

具体行政环境也叫组织环境,是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝

聚力、管理对象等。组织环境一般是比较稳定并比较确定的,组织环境是一种约束力量和整合力量,组织环境是领导者塑造的。

组织文化是指组织在一定的环境中,逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观,并支配他们的思维方式和行为准则。它包括组织观念、法律意识、道德感情和价值观等。价值观是组织文化的核心。公共组织的组织文化来源于统治阶级的意识形态和传统文化,但又是领导者营造的。

组织文化的作用在于:它具有价值导向作用;它是管理的基础和灵魂;它是组织的个性;它为组织和组织成员提供精神动力;它具有稳定性的特点。

范文二:行政管理学行政环境的特点 投稿:陆蜀蜁

一,从政治环境方面分析:当前我国行政环境的总体态势是,我国正处于完善社会主义市场经济体制,全面建设小康社会的关键阶段。国内行政环境的特点是我国正处于社会主义初级阶段;我国实行单一制国家结构形态;中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度,确立了中国共产党的领导地位和执政地位。

为解决历史遗留下来的港、澳、台问题,我国实行了“一国两制”。从指导思想来看,“三个代表”重要思想及科学发展观的提出及其实践进一步扩大了党的执政资源,全面建设小康社会和建构社会主义和谐社会成为今后一个时期的重要任务,也是政府行政管理的重要任务。我国国内行政管理的基本任务和发展方向是(1)领导和促进经济建设,大力发展生产力(2)积极进行改革,把改革作为推进行政管理的动力(3)保持政治稳定,推进改革(4)从中国实际出发,根据各地区、各方面的条件和情况,因地制宜地实施行政管理(5)两个文明一起抓,努力建设社会主义精神文明 (6)坚持政府机构改革,提高行政效率

但是我国现阶段行政环境存在以下缺陷:一是政治腐败成为影响政治权力合法性的一个重要因素,在一定程度上降低了人民对党和政府的信任水平;二是中央与地方的关系总体上是协调的,但“上有政策,下有对策”的现象仍然具有一定的普遍性,造成一定程度上的政令贯彻危机;三是党政不分比较严重,行政还没有完全成为一个专门的领域;四是民族分离主义和恐怖主义相勾结,直接影响了边疆稳定。

二,从经济环境的特点分析,改革开放以来,国民经济总量增长主要由第一产业、第二产业增长开始转变为由第二产业、第三产业带动。按照建立社会主义市场经济体制的要求,这些年来,我国大步推进经济体制改革,市场在资源配置中的基础性作用明显增强,宏观调控体系的框架初步建立;调整和完善了所有制结构,以公有制为主体,多种经济成分共同发展的格局进一步展开。与此同时,实行了鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,逐步形成企业优胜劣汰的竞争机制;完善了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配结构和分配方式。

从我国的经济发展战略看,中共十三大根据基本国情、所处的经济发展阶段和国际环境确定了邓小平提出的“三步发展战略”,中共十五大,又将第三步目标标进一步具体化为:到21世纪的第一个10年,实现国民生产总值比2000年翻一番,使人民的小康生活更加富裕,形成比较完善的社会主义市场经济体制;再经过10年的努力,到建党100周年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到21世纪中叶建国100周年时,基本实现现代化,建成富强、民主、文明的社会主义国家。现在,我国正处于全面建设社会主义小康社会阶段。

虽然我国已经初步建立了社会主义市场经济体制,但还存在两个方面的缺陷:一方面计划经济体制的核心部分尚未成彻底触动,深层次问题没有完全解决,这是完善新体制面临的首要挑战;另一方面,一些新建立的重大制度仍是框架性的,尚不稳固,还有不少漏洞。这些缺陷具体表现如下为:一是政府职能与改革开放新阶段的要求还有较大差距;二是国有大企业改革难度加大,柯断领域的改革相对滞后;三是金融体制改革仍有待深入;四是社会保障制度漏洞较多;五是市场秩序需要规范;六是城乡分割体制障碍依然严重。

三,从文化环境的特点分析,我国现阶段面临的文化环境明显地具有社会转型时期的文化特点:一是我国尚处于社会主义初级阶段,生产力有待大力发展,党领导各族人民同心同德以经济建设为中心,大力加强社会主义物质文明建设、精神文明建设和政治文明建设;二是教育科学文化发展方面不平衡。在某些尖端技术和科学文化的某些领域有较高的发展水平,但整个社会的教科文卫水平与发达国家比较尚有一定的差距,需要政府大力扶持;三是伦理道德状况呈现出层次差异,社会主义道德风尚占主导地位;四是现代文明与传统文明在交织,冲突和融合中并存,有待在可持续发展发中整合;五是党和国家臻力于建设有中国特色的社会主义文化,即以马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论先指导,以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标,坚持“两为”(为人民服务和为社会主义服务)和“双百”(百花齐放、百家争鸡)方针,立足中国现实,继承历史文化优秀传统,吸取外国文化有益成果,繁荣学术、文艺和教育,努力提高全民族的思想道德素质和教育科学文化水平。

四,从国际环境的特点分析,我国对外(1)始终不渝地奉行独立自主的和平外交政策 (2)反对霸权主义,维护世界和平 (3)致力于推动建立公正合理的国际政治经济新秩序 (4)尊重世界的多样性 (5)要坚持睦邻友好 (6)进一步加强同第三世界国家的团结与合作(7)在和平共处五项原则基础上,改善和发展同发达国家的关系(8)坚持平等互利的原则,同世界各国和地区广泛开展贸易往来、经济技术合作和科学文化交流,促进共同发展 (9)积极参与多边外交活动,充分发挥我国在联合国以及其他国际组织中的作用

现阶段我国国际环境特点一是国际社会成员之间发展的不平衡。二是国家之间各自独立、相互平等,同时又互相联系和制约。

习近平在第九届中国-东盟博览会的致辞中强调说,中国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变,中国独立自主的和平外交政策没有变,中国走和平发展道路和实行对外开放的基本国策没有变。他说中国的发展是和平的发展、开放的发展、合作的发展、共赢的发展。这表现出了中国外部的行政环境特点。

范文三:当代中国行政环境的特点及其对行政管理的影响 投稿:蔡嫁嫂

当代中国行政环境的特点及其对行政管理的影响

目 录

当代中国行政环境的特点及其对行政管理的影响.................................................... 1

摘要......................................................................................................................... 1

关键词..................................................................................................................... 2

一、行政环境的涵义及分类................................................................................. 2

(一)政治环境的特点分析.......................................................................... 2

(二)经济环境的特点分析.......................................................................... 3

(三)文化环境的特点分析.......................................................................... 3

(四)国际环境的特点分析.......................................................................... 4

三、行政管理环境对行政管理的影响................................................................. 4

(一)政治环境对行政管理的影响.............................................................. 4

(二)经济环境对行政管理的影响.............................................................. 5

(三)文化环境对行政管理的影响.............................................................. 6

(四)国际环境对行政管理的影响.............................................................. 6

摘要:我国正处于完善社会主义市场经济体制,全面建设小康社会的关键阶段,这是当前我国行政环境的总体态势。这一总体态势对我国的行政管理提出一系列的要求,即要求为建立完善的市场经济创造各种条件。一个方面要培养市场经济的各种新的因素,建立适应市场经济要求的产权制度、价格体系、市场法律体系,等等。另一方面,还要克服在转变过程中由于社会利益结构和政治权力结构的变化所带来的各种消极现象,解决转变过程中所产生的各种阻碍经济改革和发展的问题等等。因此,探讨当代我国的行政环境的特点以及对行政管理的影响具有重要的理论和现实意义。

本文集中阐述了行政环境的相关概念及内涵,围绕行政环境的具体内容,分析了我国政府管理面临的政治环境、经济环境、文化环境和国际环境的特点,结合这些环境的特点,进一步探讨了它们对我国行政管理的影响。

本文系运用规范研究方法进行的专题研究。全文分三个部分:首先(第一部分),是讨论了行政环境的相关概念及其分类。其次(第二部分),是对我国政府面临的政治环境、经济环境、文化环境和国际环境的特点进行了剖析。最后,是对这些环境的特点对我国行政管理的影响进行了分析。

本文主要创新体现在对当代中国面临的政治环境、经济环境、文化环境和国际环境的特点进

行了系统的梳理,并由此出发研究其对我国行政管理的影响。

关键词:行政环境;行政管理;政府

一、行政环境的涵义及分类

环境是人类活动赖以进行与延续的自然条件、社会条件、文化条件等的总和,世界上任何事物都存在于一定的环境之中,都与它周围的事物相辅相成。就某一主体而论,环境一般指主体自身以外的、与主体直接或间接地相互作用着的各种因素或条件。行政环境的涵义,学术界虽然表述不一,但基本上都是借鉴或依据环境的含义而类推出来的。一般来讲,行政环境是指围绕政府系统的、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和 依据不同的标准,我们可以对行政环境做不同的分类。从作用于一国行政管理的主要因素的属性来分,可以把行政环境分为行政自然环境和行政人文环境两类 [2]。行政自然环境,指一个国家或地区的行政管理直接或间接面临的相关的自然条件。行政人文环境,指一个国家或地区的行政管理直接或间接面临的社会人文条件;从作用于一国行政管理的主要因素的国别界域来分,可以把行政环境分为国内行政环境和国际行政环境两类。国内行政环境,指一国领土内社会各方面的物质文明和精神文明的基本状况。其中又以经济状况、政治氛围和文化环境为主要因素。国际行政环境,指一国行政管理运作过程中所面临的国际条件和国际关系;以行政系统自身界线来分,可以把行政环境分为系统外部环境和系统内部环境。系统外部环境,指与行政有关联的、在行政系统界线之外的、对行政运行产生直接或间接影响的各种因素或条件。系统内部环境,指与行政组织的生存发展相关联的、在行政系统之内的、对行政运行产生直接、具体影响的各种物质的、精神的因素或条件。

二、当代中国政府面临的行政环境特点分析

我国正处于完善社会主义市场经济体制,全面建设小康社会的关键阶段,这是当前我国行政环境的总体态势。这一总体态势对我国的行政管理提出一系列的要求,即要求为建立完善的市场经济创造各种条件。

(一)政治环境的特点分析

从政党制度来看,新中国建立以来,我国确立了中国共产党领导的多党合作制为我国的政党制度,确立了中国共产党的领导地位和执政地位。改革开放以来,执政党在执政理念、执政体制、执政方略、执政目标等方面进行了革命性的创新,确立了“立党为公,执政为民”的执政方略。从国家结构形式来看,我国实行单一制国家结构形态。按照我国宪法确立的民主集中制原则,确保中央政府的统一领导,坚持地方服从中央,下级服从上级。在中央统一领导下,也充分发挥地方的积极性和创造性,并且在少数民族聚居地区实行民族区域自治,设自治机关,行使法定的自治权。另外,为解决历史遗留下来的港、澳、台问题,我国实行了“一国两制”。从指导思想来看,“三个代表”重要思想及科学发展观的提出及其实践进一步扩大了党的执政资源,全面建设小康社会和建构社会主义和谐社会成为今后一个时期的重要任务,也是政府行政管理的重要任务。从政治风气来看,政治上,坚持马克思主义,坚持党的领导;思想上,谦虚谨慎,实事求是;组织上,发扬民主,坚持集体领导;工作上,忠于职守,全心全意为人民服务,密切联系群众,勇于开展批评和自我批评。就目前的政治风气而言,我国处于全面建设小康社会阶段,以国家、集体和个人三者利益相统一为核心,以爱

国主义、集体主义为特征的社会主义道德风尚日益成为社会思想道德的主流。

虽然我国政治环境得到了很大的改善,但是也存在着不尽人意的地方。主要表现在如下几个方面:一是政治腐败成为影响政治权力合法性的一个重要因素,在一定程度上降低了人民对党和政府的信任水平;二是中央与地方的关系总体上是协调的,但“上有政策,下有对策”的现象仍然具有一定的普遍性,造成一定程度上的政令贯彻危机;三是党政不分比较严重,行政还没有完全成为一个专门的领域;四是民族分离主义和恐怖主义相勾结,直接影响了边疆稳定。

(二)经济环境的特点分析

从我国生产力发展水平来看,我国的经济总量不断增加,这些年来国内生产总值的增长率一直在8%以上,在世界上我国国民生产总值排名己跃为第四位,居发展中国家之首。 [3]从我国的经济体制变革来看,中共十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。按照建立社会主义市场经济体制的要求,这些年来,我国大步推进经济体制改革,市场在资源配置中的基础性作用明显增强,宏观调控体系的框架初步建立;调整和完善了所有制结构,以公有制为主体,多种经济成分共同发展的格局进一步展开。与此同时,实行了鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,逐步形成企业优胜劣汰的竞争机制;完善了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配结构和分配方式,促进公平和效率。从我国的经济发展战略看,中共十三大根据基本国情、所处的经济发展阶段和国际环境确定了邓小平提出的“三步发展战略”,中共十五大,又将第三步目标标进一步具体化为:到21世纪的第一个10年,实现国民生产总值比2000年翻一番,使人民的小康生活更加富裕,形成比较完善的社会主义市场经济体制;再经过10年的努力,到建党100周年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到21世纪中叶建国100周年时,基本实现现代化,建成富强、民主、文明的社会主义国家。现在,我国正处于全面建设社会主义小康社会阶段。 [4] 虽然我国已经初步建立了社会主义市场经济体制,但还存在两个方面的缺陷:一方面计划经济体制的核心部分尚未成彻底触动,深层次问题没有完全解决,这是完善新体制面临的首要挑战;另一方面,一些新建立的重大制度仍是框架性的,尚不稳固,还有不少漏洞。这些缺陷具体表现如下为:一是政府职能与改革开放新阶段的要求还有较大差距;二是国有大企业改革难度加大,柯断领域的改革相对滞后;三是金融体制改革仍有待深入;四是社会保障制度漏洞较多;五是市场秩序需要规范;六是城乡分割体制障碍依然严重。

(三)文化环境的特点分析

我国现阶段面临的文化环境明显地具有社会转型时期的文化特点:一是我国尚处于社会主义初级阶段,生产力有待大力发展,党领导各族人民同心同德以经济建设为中心,大力加强社会主义物质文明建设、精神文明建设和政治文明建设;二是教育科学文化发展方面不平衡。在某些尖端技术和科学文化的某些领域有较高的发展水平,但整个社会的教科文卫水平与发达国家比较尚有一定的差距,需要政府大力扶持;三是伦理道德状况呈现出层次差异,社会主义道德风尚占主导地位;四是现代文明与传统文明在交织,冲突和融合中并存,有待在可持续发展发中整合;五是党和国家臻力于建设有中国特色的社会主义文化,即以马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论先指导,以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标,坚持“两为”(为人民服务和为社会主义服务)和“双百”(百花齐放、百家争鸡)方针,立足中国现实,继承历史文化优秀传统,吸取外国文化有益成果,繁荣学术、文艺和教育,努力

提高全民族的思想道德素质和教育科学文化水平。

(四)国际环境的特点分析

就一国发展的外部条件而言,国际环境主要指下列三个方面的因素:一是人类社会共同的物质生产条件。二是国际政治、经济、军事、文化诸舞台上的各种行为主体和行为者。三是国际行为或相互行为的结构状态,包括世界经济体系、国际政治关系体系、国际军事力量格局、国际文化、信息传播体系等。

上述三个方面的因素所构成的国际环境,具有两个特点:一是国际社会成员之间发展的不平衡。国际社会是个多元化的壮会,其成员的种类、规模、实力各不相同,有国家的和非国家的、国际和国内的、政治性和非政治性的。各个成员之间的发展方式和发展水平也有显差异。至于历史传统、文化背景、价值观念等更是存在着差异和冲突。二是国家之间各自独立、相互平等,同时又互相联系和制约。在国际社会中,主权国家是最主要的构成要素。但是国际间经济、政治、文化的交流与合作,又使得各主权国家之间要适应时代发展的客观要求,要考虑到国家之间力量对比状况对本国的影响,要自觉遵循公认的国际行为准则。越来越多的发展中国家则提出了改变旧的国际经济秩序的要求,由此带来了国际政治、经济关系中的变革趋势。同时,强权、霸权、恐怖注意、分裂主义等现象也时常出现。如何在遵循和平共处五项原则的国际准则下独立、平等、稳定和富有效率地发展,使中国“和平崛起”成了当代国际环境变迁中我国政府考虑的重要议题。

三、行政管理环境对行政管理的影响

(一)政治环境对行政管理的影响

政治环境决定和制约着行政管理,政治环境的变化必然引起行政管理的变化。[6]具体地说,政治观念和政治思想的变革.政治制度的变革、阶级关系的变化、政治运动以及其他政治参与的变动,势必导致政府管理系统从价值取向、结构与功能到行为模式等各个层面和环节产生相应的变化,实践中,政府管理系统的有效运行,也有助于政治系统各种政治目标的实现,有助于政治系统的稳定和发展。

第一,政党制度的影响。党的“十二大”通过的党章对执政党在国家生活中如何发挥领导作用做了明确规定,即“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须制定和执行正确的路线、方针和政策,做好党的组织工作和宣传教育工作,发挥全体党员在一切工作和社会活动中的先锋模范作用。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。

第二,国家结构形式的影响。不同的国家结构形式中政府管理系统对整个国家的作用有较大的差异。在单一制的国家中,中央政府具有全面领导权,地方行政机关要接受中央政府的领导,地方政府不具有独立性性。在复合制的国家中,整个国家的领土被划分为若干相对独立的行政范围,成员国拥有各自对内对外的主权和某些立法权能。我国是单一制国家,在处理中央与地方关系,有四种情况需要区别,一是中央与各省的权限划分,二是中央与直辖市的权限划分,三是中央与民族区域自治地区的权限划分,四是中央与特别行政区的权限划分。

第三,政治风气的影响。不同的政治风气,直接影响着一个国家行政职能、行政任务和行政目标的落实。就我国而言,我国的政治风气的主流决定了政府工作的主要任务是,政治上依法行政,推进民主和法制建设;经济上,努力推进社会主义市场经济的发展;文化上,大力繁荣社会主义文化,促进社会主义精神文明建设。我国政治风气中也有一些不良习气,如某些机关“门难进,脸难看,事难办”,官僚主义尚存;又如浮夸风严重,即所谓“干部出数字,数字出干部”;再如权力腐败蔓延等。这些,是值得警惕和必须革除的陋习。

(二)经济环境对行政管理的影响

经济环境是制约和影响行政管理的重要因素。经济环境对行政管理主体行为的影响是多方面的。综合起来,其主要表现是:经济环境的性质决定政府行为的性质及其变革,经济环境的变迁决定了政府职能的变迁。

经济环境的性质决定政府行为的性质及其变革。历史唯物主义认为,经济基础决定上层建筑和意识形态,有什么性质的经济基础,就会有相应的上层建筑和意识形态。政治系统谋求与经济环境的动态平衡的任何努力,都不能超越以一定的生产方式和交换方式为核心的特定经济环境的发展水平,都必须随着经济环境的变迁而变革。就中国的情况看,经过20多年来的改革开放,我国社会主义市场经济体制已建立,全方位对外开放的格局己形成,经济成分、经济组织、经济利益、就业方式等日趋多样化。这些具体的经济坏境因素的变化,要求政府职能、机构设置、管理方式和领导作风等都必须努力实现下列根本性的转变:由过去单一的行政命令手段转向综合运用经济的、法律的、行政的、伦理的手段;由习惯于直接干预微观经济活动转向搞好宏观调控和创造良好的市场环境;由原来的机构臃肿、职责不清转向机构精简、职责清晰、廉洁高效、运转协调和行为规范,从而形成有限政府、责任政府、服务政府和绩效政府。

经济环境的变迁决定了政府职能的变迁。经济环境往往因政府所处的地域、层次、文化的不同而有着不可忽视的差异。但无论差异多大,我们都能看出经济环境的变迁,尤其是经济环境中的生产力水平和生产关系的变迁,决定了政府职能的变迁。就政治职能而言,政府职能除了常常提及的保卫国家的独立和主权、保护公民的生命安全及其各种合法权益,保护国家和个人的财产不受侵犯,以及维护国家的政治秩序之外,在社会主义市场经济环境中特别需要强调的是,政府具有界定和保护产权的职能。就政府的经济职能而言,政府对于微观经济既要放开搞活,又要限制其消极作用。就政府的社会职能而言,政府必领担当起实现若干社会目标的责任。

(三)文化环境对行政管理的影响

文化环境制约和影晌着政府管理及其职能。文化环境制约着行政主体的活动方式。[7]可以从两方面看。一方面,任何行政主体都生活在一定的社会环境中,而每一社会的文化则通过各种特定的社会形式和传播模式静静地持续塑造着行政主体的思维方式和行为模式。另一方面,一定社会的文化环境总是对政府管理系统提出各种积极要求,而政府管理系统要保持与社会环旗的平衡,行政主体的行为就必须适应一定社会中占主导的社会思想、情感、信仰、观念、道德、宗教感情和传统。

文化环境对政府管理及其职能的规模、引导和调整,主要是通过行政文化的两项功能来体现:一是聚合功能。行政文化所形成的管理氛围,寄托了全体公务员的理想和希望。行政文化越发达,行政个体对组织的归属感越强烈,进而导致行政组织产生强大的内聚外联的动力机制。二是控制功能。行政文化对行政组织及其公务员的活动静悄俏地进行着自觉或不自觉的直接或间接督促、反省和检查,从而使行政主体的活动沿着一定行政文化的取向运转。行政文化对行政系统的控制是通过行政文化的各个要素及其影响途径来实现的。例如,行政制度作为政府机关制定的规范行政主体行为的规程和准则,倡导什么,禁止什么,能较好地指引行政实践。行政动机通过行政主体以愿望、兴趣、理解等形式表现出来,变成推动政府管理行为的潜在方量,变成管理的价值和行为取向,行政态度由认识、情感和价值取向所组成,体现为行政主体对行政客体所持有的、具有一定结构和比较稳定的直观评价和好恶倾向。

(四)国际环境对行政管理的影响

国际环境对我国行政管理的影响主要体现在如下几个方面:一是要加强合作交流,发展我国经济。和平与发展是当代国际社会的主旋律。在这一主旋律下,从中国主要的国家利益出发,无论是经济发展、民族团结、祖国统一,都需要加强国际合作,以便创造一个良好的国际环境,努力发展我国的社会主义市场经济,增强实现国家利益的综合实力,提高国际竞争力。二是要在和平共处五项原则基础上,积极参与国际事务。我国作为一个世界大国,有责任参与引导国际事务发展的正确方向,提出国际事务解决的原则和途径,积极参与国际政治、经济、文化、军事、体育等方面事务的协调管理。三是要实施科教兴国,占领二十一世纪发展的制高点。自20世纪八十年代以来,新的科技革命以原子能和电脑技术的发明和应用为主要内容,遍及所有科学技术领域和人们的生产,生活领域,产生许多新的综合性的高科技产业,推动了信息资源在人类生产生活中地位的提高和作用的增大。新的科学技术的发展,改变了国际环境中许多因素,加速了国际政治的多元化趋势,国家之间的竞争明显地主要表现为技术的竞争和人才资源的竞争。[8]在此背景下,我国政府提出了“科教兴国”、“人才强国”,、“电子政务”的对策,加大了科学研究的投入,深化了教育体制和教育内容的改革,开始了整体性的人力资源开发,积极地扶持了高科技产业和小企业的发展。这些政策和措施的实现,都是为了使我国占领21世纪发展的制高点。

主要参考文献

[澳] 欧文·E,休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.198.

王文义. 新公共管理与中国行政环境的适应性分析[J].

河南师范太学学报(哲学社会科学版),2007(9):43-44.

曾峻. 环境、职能、体制行与行为:关于加强行政体制改革的总体性思考[J].理论探讨,2008

(4):7-11.

杨冠琼,江河. 行政环境与行政管理的互动与协调[J].经济管理,2008(9):95-96.

邱微微. 行政生态学与政府管理模式[J]. 山东省农业管理干部学院学报,2007(4)106-107.

张震,刘芬.行政环境与我国电子政务发展的策略研究[J].中国公共安全,2007(12):96-100.

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[1][澳] 欧文·E,休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001:198.

[2]王文义.新公共管理与中国行政环境的适应性分析[J].河南师范太学学报(哲学社会科学版),2007(9):43.

[3] 资料来源:中华人民共和国统计局网站.

[4] 曾峻. 环境、职能、体制行与行为:关于加强行政体制改革的总体性思考[J].理论探讨,2008(4):7.

[5]曾峻. 环境、职能、体制行与行为:关于加强政体制改革的总体性思考

].理论探讨,2008(4):10.

[6]杨冠琼,江河.行政环境与行政管理的互动与协调[J] .经济管理,2008(9):95.

[7]杨冠琼,江河. 行政环境与行政管理的互动与协调[J].经济管理,2008(9):96.

[8]张震,刘芬.行政环境与我国电子政务发展的策略研究[J] .中国公共安全,2007(12):96.

范文四:当代中国行政环境的特点及其对行政管理的影响 投稿:戴撣撤

当代中国行政环境的特点及其对行政管理的影响

摘要:我国正处于完善社会主义市场经济体制,全面建设小康社会的关键阶段,这是当前我国行政环境的总体态势。这一总体态势对我国的行政管理提出一系列的要求,即要求为建立完善的市场经济创造各种条件。一个方面要培养市场经济的各种新的因素,建立适应市场经济要求的产权制度、价格体系、市场法律体系,等等。另一方面,还要克服在转变过程中由于社会利益结构和政治权力结构的变化所带来的各种消极现象,解决转变过程中所产生的各种阻碍经济改革和发展的问题等等。因此,探讨当代我国的行政环境的特点以及对行政管理的影响具有重要的理论和现实意义。

本文集中阐述了行政环境的相关概念及内涵,围绕行政环境的具体内容,分析了我国政府管理面临的政治环境、经济环境、文化环境和国际环境的特点,结合这些环境的特点,进一步探讨了它们对我国行政管理的影响。

本文系运用规范研究方法进行的专题研究。全文分三个部分:首先(第一部分),是讨论了行政环境的相关概念及其分类。其次(第二部分),是对我国政府面临的政治环境、经济环境、文化环境和国际环境的特点进行了剖析。最后,是对这些环境的特点对我国行政管理的影响进行了分析。

本文主要创新体现在对当代中国面临的政治环境、经济环境、文化环境和国际环境的特点进行了系统的梳理,并由此出发研究其对我国行政管理的影响。

关键词:行政环境;行政管理;政府

一、行政环境的涵义及分类

环境是人类活动赖以进行与延续的自然条件、社会条件、文化条件等的总和,世界上任何事物都存在于一定的环境之中,都与它周围的事物相辅相成。就某一主体而论,环境一般指主体自身以外的、与主体直接或间接地相互作用着的各种因素或条件。行政环境的涵义,学术界虽然表述不一,但基本上都是借鉴或依据环境的含义而类推出来的。一般来讲,行政环境是指围绕政府系统的、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和1[1]。

依据不同的标准,我们可以对行政环境做不同的分类。从作用于一国行政管理的主要因素的属性来分,可以把行政环境分为行政自然环境和行政人文环境两类2[2]。行政自然环境,指一个国家或地区的行政管理直接或间接面临的相关的自然条件。行政人文环境,指一个国家或地区的行政管理直接或间接面临的社会人文条件;从作用于一国行政管理的主要因素的国别界域来分,可以把行政环境分为国内行政环境和国际行政环境两类。国内行政环境,指一国领土内社会各方面的物质文明和精神文明的基本状况。其中又以经济状况、政治氛围和文化环境为主要因素。国际行政环境,指一国行政管理运作过程中所面临的国际条件和国际关系;以行政系统自身界线来分,可以把行政环境分为系统外部环境和系统内部环境。系统外部环境,指与行政有关联的、在行政系统界线之外的、对行政运行产生直接或间接影响的各种因素或条件。系统内部环境,指与行政组织的生存发展相关联的、在行政系统之内的、对行政运行产生直接、具体影响的各种物质的、精神的因素或条件。

二、当代中国政府面临的行政环境特点分析

我国正处于完善社会主义市场经济体制,全面建设小康社会的关键阶段,这是当前我国行政环境的总体态势。这一总体态势对我国的行政管理提出一系列的要求,即要求为建立完善的市场经济创造各种条件。

(一)政治环境的特点分析

从政党制度来看,新中国建立以来,我国确立了中国共产党领导的多党合作制为我国的政党制度,确立了中国共产党的领导地位和执政地位。改革开放以来,执政党在执政理念、执政体制、执政方略、执政目标等方面进行了革命性的创新,确立了“立党为公,执政为民”的执政方略。从国家结构形式来看,我国实行单一制国家结构形态。按照我国宪法确立的民主集中制原则,确保中央政府的统一领导,坚持地方服从中央,下级服从上级。在中央统一领导下,也充分发挥地方的积极性和创造性,并且在少数民族聚居地区实行民族区域自治,设自治机关,行使法定的自治权。另外,为解决历史遗留下来的港、澳、台问题,我国实行了“一国两制”。从指导思想来看,“三个代表”重要思想及科学发展观的提出及其实践进一步扩大了党的执政资源,全面建设小康社会和建构社会主义和谐社会成为今后一个时期的重要任务,也是政府行政管理的重要任务。从政治风气来看,政治上,坚持马克思主义,坚持党的领导;思想上,谦虚谨慎,实事求是;组织上,发扬民主,坚持集体领导;工作上,忠于职守,全心全意为人民服务,密切联系群众,勇于开展批评和自我批评。就目前的政治风气而言,我国处于全面建设小康社会阶段,以国家、集体和个人三者利益相统一为核心,以爱国主义、集体主义为特征的社会主义道德风尚日益成为社会思想道德的主流。

虽然我国政治环境得到了很大的改善,但是也存在着不尽人意的地方。主要表现在如下几个方面:一是政治腐败成为影响政治权力合法性的一个重要因素,在一定程度上降低了人民对党和政府的信任水平;二是中央与地方的关系总体上是协调的,但“上有政策,下有对策”的现象仍然具有一定的普遍性,造成一定程度上的政令贯彻危机;三是党政不分比较严重,行政还没有完全成为一个专门的领域;四是民族分离主义和恐怖主义相勾结,直接影响了边疆稳定。

(二)经济环境的特点分析

从我国生产力发展水平来看,我国的经济总量不断增加,这些年来国内生产总值的增长率一直在8%以上,在世界上我国国民生产总值排名己跃为第四位,居发展中国家之首。3[3]从我国的经济体制变革来看,中共十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。按照建立社会主义市场经济体制的要求,这些年来,我国大步推进经济体制改革,市场在资源配置中的基础性作用明显增强,宏观调控体系的框架初步建立;调整和完善了所有制结构,以公有制为主体,多种经济成分共同发展的格局进一步展开。与此同时,实行了鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,逐步形成企业优胜劣汰的竞争机制;完善了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配结构和分配方式,促进公平和效率。从我国的经济发展战略看,中共十三大根据基本国情、所处的经济发展阶段和国际环境确定了邓小平提出的“三步发展战略”,中共十五大,又将第三步目标标进一步具体化为:到21世纪的第一个10年,实现国民生产总值比2000年翻一番,使人民的小康生活更加富裕,形成比较完善的社会主义市场经济体制;再经过10年的努力,到建党100周年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到21世纪中叶建国100周年时,基本实现现代化,建成富强、民主、文明的社会主义国家。现在,我国正处于全面建设社会主义小康社会阶段。4[4]

虽然我国已经初步建立了社会主义市场经济体制,但还存在两个方面的缺陷:一方面计划经济体制的核心部分尚未成彻底触动,深层次问题没有完全解决,这是完善新体制面临的首要挑战;另一方面,一些新建立的重大制度仍是框架性的,尚不稳固,还有不少漏洞。这些缺陷具体表现如下为:一是政府职能与改革开放新阶段的要求还有较大差距;二是国有大企业改革难度加大,柯断领域的改革相对滞后;三是金融体制改革仍有待深入;四是社会保障制度漏洞较多;五是市场秩序需要规范;六是城乡分割体制障碍依然严重。

(三)文化环境的特点分析

我国现阶段面临的文化环境明显地具有社会转型时期的文化特点:一是我国尚处于社会主义初级阶段,生产力有待大力发展,党领导各族人民同心同德以经济建设为中心,大力加强社会主义物质文明建设、精神文明建设和政治文明建设;二是教育科学文化发展方面不平衡。在某些尖端技术和科学文化的某些领域有较高的发展水平,但整个社会的教科文卫水平与发达国家比较尚有一定的差距,需要政府大力扶持;三是伦理道德状况呈现出层次差异,社会主义道德风尚占主导地位;四是现代文明与传统文明在交织,冲突和融合中并存,有待在可持续发展发中整合;五是党和国家臻力于建设有中国特色的社会主义文化,即以马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论先指导,以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标,坚持“两为”(为人民服务和为社会主义服务)和“双百”(百花齐放、百家争鸡)方针,立足中国现实,继承历史文化优秀传统,吸取外国文化有益成果,繁荣学术、文艺和教育,努力提高全民族的思想道德素质和教育科学文化水平。5

(四)国际环境的特点分析

就一国发展的外部条件而言,国际环境主要指下列三个方面的因素:一是人类社会共同的物质生产条件。二是国际政治、经济、军事、文化诸舞台上的各种行为主体和行为者。三是国际行为或相互行为的结构状态,包括世界经济体系、国际政治关系体系、国际军事力量格局、国际文化、信息传播体系等。

上述三个方面的因素所构成的国际环境,具有两个特点:一是国际社会成员之间发展的不平衡。国际社会是个多元化的壮会,其成员的种类、规模、实力各不相同,有国家的和非国家的、国际和国内的、政治性和非政治性的。各个成员之间的发展方式和发展水平也有显差异。至于历史传统、文化背景、价值观念等更是存在着差异和冲突。二是国家之间各自独立、相互平等,同时又互相联系和制约。在国际社会中,主权国家是最主要的构成要素。但是国际间经济、政治、文化的交流与合作,又使得各主权国家之间要适应时代发展的客观要求,要考虑到国家之间力量对比状况对本国的影响,要自觉遵循公认的国际行为准则。越来越多的发展中国家则提出了改变旧的国际经济秩序的要求,由此带来了国际政治、经济关系中的变革趋势。同时,强权、霸权、恐怖注意、分裂主义等现象也时常出现。如何在遵循和平共处五项原则的国际准则下独立、平等、稳定和富有效率地发展,使中国“和平崛起”成了当代国际环境变迁中我国政府考虑的重要议题。

三、行政管理环境对行政管理的影响

(一)政治环境对行政管理的影响

政治环境决定和制约着行政管理,政治环境的变化必然引起行政管理的变化。6[6]具体地说,政治观念和政治思想的变革.政治制度的变革、阶级关系的变化、政治运动以及其他政治参与的变动,势必导致

政府管理系统从价值取向、结构与功能到行为模式等各个层面和环节产生相应的变化,实践中,政府管理系统的有效运行,也有助于政治系统各种政治目标的实现,有助于政治系统的稳定和发展。

第一,政党制度的影响。党的“十二大”通过的党章对执政党在国家生活中如何发挥领导作用做了明确规定,即“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须制定和执行正确的路线、方针和政策,做好党的组织工作和宣传教育工作,发挥全体党员在一切工作和社会活动中的先锋模范作用。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。

第二,国家结构形式的影响。不同的国家结构形式中政府管理系统对整个国家的作用有较大的差异。在单一制的国家中,中央政府具有全面领导权,地方行政机关要接受中央政府的领导,地方政府不具有独立性性。在复合制的国家中,整个国家的领土被划分为若干相对独立的行政范围,成员国拥有各自对内对外的主权和某些立法权能。我国是单一制国家,在处理中央与地方关系,有四种情况需要区别,一是中央与各省的权限划分,二是中央与直辖市的权限划分,三是中央与民族区域自治地区的权限划分,四是中央与特别行政区的权限划分。

第三,政治风气的影响。不同的政治风气,直接影响着一个国家行政职能、行政任务和行政目标的落实。就我国而言,我国的政治风气的主流决定了政府工作的主要任务是,政治上依法行政,推进民主和法制建设;经济上,努力推进社会主义市场经济的发展;文化上,大力繁荣社会主义文化,促进社会主义精神文明建设。我国政治风气中也有一些不良习气,如某些机关“门难进,脸难看,事难办”,官僚主义尚存;又如浮夸风严重,即所谓“干部出数字,数字出干部”;再如权力腐败蔓延等。这些,是值得警惕和必须革除的陋习。

(二)经济环境对行政管理的影响

经济环境是制约和影响行政管理的重要因素。经济环境对行政管理主体行为的影响是多方面的。综合起来,其主要表现是:经济环境的性质决定政府行为的性质及其变革,经济环境的变迁决定了政府职能的变迁。

经济环境的性质决定政府行为的性质及其变革。历史唯物主义认为,经济基础决定上层建筑和意识形态,有什么性质的经济基础,就会有相应的上层建筑和意识形态。政治系统谋求与经济环境的动态平衡的任何努力,都不能超越以一定的生产方式和交换方式为核心的特定经济环境的发展水平,都必须随着经济环境的变迁而变革。就中国的情况看,经过20多年来的改革开放,我国社会主义市场经济体制已建立,全方位对外开放的格局己形成,经济成分、经济组织、经济利益、就业方式等日趋多样化。这些具体的经济坏境因素的变化,要求政府职能、机构设置、管理方式和领导作风等都必须努力实现下列根本性的转变:由过去单一的行政命令手段转向综合运用经济的、法律的、行政的、伦理的手段;由习惯于直接干预微观经济活动转向搞好宏观调控和创造良好的市场环境;由原来的机构臃肿、职责不清转向机构精简、职责清晰、廉洁高效、运转协调和行为规范,从而形成有限政府、责任政府、服务政府和绩效政府。

经济环境的变迁决定了政府职能的变迁。经济环境往往因政府所处的地域、层次、文化的不同而有着不可忽视的差异。但无论差异多大,我们都能看出经济环境的变迁,尤其是经济环境中的生产力水平和生产关系的变迁,决定了政府职能的变迁。就政治职能而言,政府职能除了常常提及的保卫国家的独立和主权、保护公民的生命安全及其各种合法权益,保护国家和个人的财产不受侵犯,以及维护国家的政治秩序之外,在社会主义市场经济环境中特别需要强调的是,政府具有界定和保护产权的职能。就政府的经

济职能而言,政府对于微观经济既要放开搞活,又要限制其消极作用。就政府的社会职能而言,政府必领担当起实现若干社会目标的责任。

(三)文化环境对行政管理的影响

文化环境制约和影晌着政府管理及其职能。文化环境制约着行政主体的活动方式。7[7]可以从两方面看。一方面,任何行政主体都生活在一定的社会环境中,而每一社会的文化则通过各种特定的社会形式和传播模式静静地持续塑造着行政主体的思维方式和行为模式。另一方面,一定社会的文化环境总是对政府管理系统提出各种积极要求,而政府管理系统要保持与社会环旗的平衡,行政主体的行为就必须适应一定社会中占主导的社会思想、情感、信仰、观念、道德、宗教感情和传统。

文化环境对政府管理及其职能的规模、引导和调整,主要是通过行政文化的两项功能来体现:一是聚合功能。行政文化所形成的管理氛围,寄托了全体公务员的理想和希望。行政文化越发达,行政个体对组织的归属感越强烈,进而导致行政组织产生强大的内聚外联的动力机制。二是控制功能。行政文化对行政组织及其公务员的活动静悄俏地进行着自觉或不自觉的直接或间接督促、反省和检查,从而使行政主体的活动沿着一定行政文化的取向运转。行政文化对行政系统的控制是通过行政文化的各个要素及其影响途径来实现的。例如,行政制度作为政府机关制定的规范行政主体行为的规程和准则,倡导什么,禁止什么,能较好地指引行政实践。行政动机通过行政主体以愿望、兴趣、理解等形式表现出来,变成推动政府管理行为的潜在方量,变成管理的价值和行为取向,行政态度由认识、情感和价值取向所组成,体现为行政主体对行政客体所持有的、具有一定结构和比较稳定的直观评价和好恶倾向。

(四)国际环境对行政管理的影响

国际环境对我国行政管理的影响主要体现在如下几个方面:一是要加强合作交流,发展我国经济。和平与发展是当代国际社会的主旋律。在这一主旋律下,从中国主要的国家利益出发,无论是经济发展、民族团结、祖国统一,都需要加强国际合作,以便创造一个良好的国际环境,努力发展我国的社会主义市场经济,增强实现国家利益的综合实力,提高国际竞争力。二是要在和平共处五项原则基础上,积极参与国际事务。我国作为一个世界大国,有责任参与引导国际事务发展的正确方向,提出国际事务解决的原则和途径,积极参与国际政治、经济、文化、军事、体育等方面事务的协调管理。三是要实施科教兴国,占领二十一世纪发展的制高点。自20世纪八十年代以来,新的科技革命以原子能和电脑技术的发明和应用为主要内容,遍及所有科学技术领域和人们的生产,生活领域,产生许多新的综合性的高科技产业,推动了信息资源在人类生产生活中地位的提高和作用的增大。新的科学技术的发展,改变了国际环境中许多因素,加速了国际政治的多元化趋势,国家之间的竞争明显地主要表现为技术的竞争和人才资源的竞争。8[8]在此背景下,我国政府提出了“科教兴国”、“人才强国”,、“电子政务”的对策,加大了科学研究的投入,深化了教育体制和教育内容的改革,开始了整体性的人力资源开发,积极地扶持了高科技产业和小企业的发展。这些政策和措施的实现,都是为了使我国占领21世纪发展的制高点。

范文五:我国行政环境的特点分析及其与行政管理的互动关系 投稿:唐莼莽

我国行政环境的特点分析及其与行政管理的互动关系

摘 要:行政管理活动总是在一定的环境中进行的。任何行政活动都有它的生存空间、发展空间和作用范围,行政组织和行政人员只有在一定的环境中才能求得生存和发展。适应环境、改造环境是行政管理的主题内容。行政环境与行政管理是辩证的关系,行政环境影响行政管理活动,行政管理活动对行政环境也具有相应的反作用。 关键词:行政环境; 特点; 行政管理; 关系

行政管理在一定的行政环境中进行,行政环境是行政管理赖以存在和发展的客观基础,它决定、影响和制约着行政管理目标的制定、机构设置、机制运行和活动方式的选择等。行政管理受行政环境的制约和影响,同时又对行政环境起积极的反作用。因此,我们要充分了解行政环境,准确地分析所处的行政环境及其特点,才能更好地进行行政管理活动,有效地实施行政管理方案,以达到行政管理目的。

一、行政环境

行政是社会系统的子系统,行政系统不是单独孤立的存在,它与周围的环境存在着各种各样的联系,相互依存、相互作用、相互影响。

行政环境是指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和,也就是各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。行政的主要功能就是管理整个国家,具体说就是管理整个国家的政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育、民政、公安及社会公共事务。所以行政系统赖以存在的这些外部条件或者客观因素,有物质的,如经济发展水平、设备材料等;也有精神的,如宗教信仰、风俗习惯等;有自然的,如河流山川、沙漠平原等;也有社会世界的,如社区自治能力;有有形的也有无形的,等等。它们共同构成行政管理的外部要素,影响和制约着行政管理的思想观念、方式方法等,并不断处于发展变化的动态过程之中。与行政系统关系密切的主要是国内和国际行政环境。

二、我国现阶段行政环境的主要特点分析

(一)和平与发展——时代的两大主题

1.自20世纪80年代末苏联解体后,世界格局由两极抗衡到向多极化方向发展,军事对峙逐渐让位于经济、政治、军事、科技等综合实力的竞争;在处理国际问题上,和平对话比武力对抗有更强的呼声。和平与发展已经成为当今时代的两大主题。

2.国际全球化、市场化的发展趋势。

(二)社会主义初级阶段——我国的基本国情

社会主义初级阶段主要是指:“我国已经进入社会主义,是社会国家;我国是发展中国家,处于社会主义初级阶段,即不发达的阶段。我国的社会主义建设必须从我国国情出发,走中国特色社会主义道路。”在我国,从事行政管理工作必须立足于这一国情。

三、行政管理与行政环境的互动关系

行政环境与行政管理之间是相互作用、相互制约、相辅相成的辩证关系。行政环境是行政管理系统所存在之外的大系统,是行政管理活动得以进行的基础,也是行政活动实际形成的结果。任何行政活动都离不开一定的行政环境,,不能脱离特定的行政环境,可以说,有什么样的行政环境就有什么样的行政环境就有什么样的行政管理活动。另一方面,行政管理活动又以改造行政环境为目标,以影响和改造现存环境为任务,行政管理的结果又形成了进一步开展行政管理活动的环境。因此,行政环境与行政管理是辩证的关系。

(一)行政环境制约和影响行政管理系统及活动

首先,行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础;其次,行政环境决定行政管理的目标、内容和性质;第三,行政环境作用和影响着行政过程;第四,行政环境作用和制约行政体制、

行政模式。行政管理处在一定的行政环境中,并受到行政环境的影响和制约。由于行政环境不是一成不变的,所以行政管理也不是一成不变的,行政管理必须从实践出发,从客观行政环境出发。比如,我国是一个幅员辽阔、人口众多、资源丰富、多民族的大国,因此我国必须进行相应的行政区划来管理国家各个地方,要考虑到民族风俗以及聚居地,于是我国划分了不同的省、直辖市以及少数民族自治区来进行管理,香港澳门回归后,考虑到其历史、地理及风俗习惯因素,将其设为特别行政区,享有高度自治权。

(二)行政管理对行政环境的利用和改造

行政管理对行政环境的利用和改造表明了行政管理对行政环境的反作用。行政管理要适应行政环境,要与行政环境相一致,但并不意味着行政管理活动是消极被动的,行政管理可以能动的利用和改造行政环境,具体表现为:一是行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化等条件,对其我面临的问题进行制定有效的决策、制度和办法,并迅速有效地加以实施;二是行政管理可以通过对行政环境的再认识与再思考,主动自觉地纠正不符合行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式等;三是行政管理对行政环境的能动作用。当行政管理沿着行政环境发展方向发生作用时,对行政环境特别是经济、政治、文化等环境的发展就起积极推进作用,当行政管理沿着与行政环境发展相反的方向发生作用时,就对行政环境的发展起阻碍的作用。比如,我国1958~1960年的大跃进,就是由于对社会主义经济发展规律和中国经济的基本情况认识不够,进行社会主义建设经验不足,加之毛泽东等人在胜利面前滋长了骄傲自满情绪,急于求成,夸大主观意志和主观努力的作用,因而在社会主义建设总路线提出之后,没经过认真的调查研究,而轻率地发动起来的,这是一场空前的经济大灾难,严重影响了我国经济发展,甚至造成了很大的经济退步。这是不考虑行政环境而进行行政管理活动导致的严重后果。而自党的十一届三中全会以来,我国实行改革开放,以及后来对经济体制改革的不断深化,使我国经济迅速发展起来,改变了我国的贫穷落后的面貌,也提升了我国在国际舞台的地位,使我国面临的国际国内环境都有了很大的改善,这就是行政管理活动对行政环境的积极能动作用。

(三)行政管理和行政环境的平衡

行政环境不是一成不变的,而是始终处于不断的变化之中。行政管理与行政环境的平衡就是行政管理与行政环境相互作用的一个必然过程,是行政管理系统存在和发展的必要条件,也是行政管理具有活力和效率的重要前提。这种相对平衡是指:

1.行政管理符合行政环境的基本性质。

2.行政管理适应行政环境的现状和发展水平。

3.行政管理适应行政环境的发展方向。

比如,国际形势的变化要求行政管理实现民主化和科学化。当前世界形势复杂多变,随着我国加入世贸组织,所面临的国际竞争也是逐渐加剧,要在这样的环境中发展,必须顺应环境的发展潮流,在行政活动中做出正确的决策,选择正确实际的管理方法。

总之,行政环境与行政管理是相互影响、相互作用的辩证关系,在行政管理的过程中必须要根据行政环境来做决策,才能起到良好的作用,实现行政管理目标,而在行政管理的过程中对行政环境也必然起到能动反作用。所以,要保持行政管理与行政环境的平衡。

参考文献

徐晓雯,行政管理学.经济科学出版社

曾维涛,徐才明,行政管理学.清华大学出版社,北京交通大学出版社

范文六:我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响 投稿:白僂僃

我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响

(1)管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响

这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起,将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击,要求行政系统的功能、结构、运行程序与规则等各个方面做出相适应的变革。

(2)全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响

有限分工型行政功能文化,也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导地位。这必定要求我国行政系统结构,尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。

(3)自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响

这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成,既是我国现行行政组织实现法制化的理论前提,也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。

(4)依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响

自主参与型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位。人们为了维护与改善自身利益,也将越来越频繁地试图去影响政府过程,并促使行政系统发生相应的变化;同时,各层各级行

政主体也将日益强烈地要求能自主地处理自己职权范围内的事务,并要求拥有决策过程的民主参与权。所有这些,都要求对现行行政系统做出相应的变革,以建立与新型行政文化观念相一致的行政体制。

范文七:美国环境行政执法特点及启示 投稿:郑临丵

摘要:〖HJ1.73mm〗虽然我国取得了举世瞩目的经济成就,但环境问题却日趋严重,面临着严峻的执法形势。美国早期“经济优先”发展模式造成了严重的环境问题,但通过多年来的积极治理,成功的改善了环境。借鉴美国环境执法经验有利于完善我国的环境执法体系。

  关键词:环境执法;特点;启示

  中图分类号:X321文献标识码:A文章编号:2095-4379-(2017)02-0061-02

  我国一直以来都非常重视环境保护问题,特别是进入21世纪以来,频繁出台了多项环境保护政策法规,但是,现实情况却是环境问题越来越严重,面对这种严峻形势,2011年《国家环境保护“十二五”规划》明确提出了,对地方各级人民政府政绩考核实行环境保护一票否决制,2014年修订并通过了史上最严《环境保护法》,然而,环境保护整体情况还是不容乐观,造成这种情况的原因有多个方面,其中环境执法问题是一个重要的因素。美国环境执法经验丰富、成效显著,对我国的环境执法变革有着重要的启示。

  一、美国环境执法特点

  自20世纪初开始,美国以“经济优先”发展模式取得了经济上的繁荣发展,但同时生态环境却急剧恶化,环境事故频发。面对这种严峻形势,美国自20世纪70年代起采取一系列措施加大对环境问题的治理,取得了显著的成效。

  (一)环保部门受重视,执法权力有保障

  美国环保局是美国环境执法的重要主体,在国家组织结构中具有重要的地位。美国环保局局长直接对总统负责,虽然不是内阁成员,但是能够参加内阁会议,权力大于一般部门首长,为环境执法提供了有力的保障。

  20世纪70年代以前,环境保护主要由美国各州政府负责,但环境问题往往跨区域,而各州政府在环境保护、执法等方面又缺乏统一协调,导致环境问题日益严重,鉴于这种突出情况,美国重新分配了环境保护权力,于1970年依法成立了环保局。根据法律授权,美国环保局管辖全国的环境问题,有权制定环境政策和相关实施细则,并对各州的环境政策法律执行情况拥有监督权。在环境政策法律执行中,具体由州政府负责执行,如果州政府不能充分履行其法定职责,美国环保局也有一定的实质性权力对州政府进行制约。如排污许可证由美国环保局负责,对环保不达标的地方由美国环保局颁发许可证,环保达标的地方也要经过美国环保局的授权并经过批准后,州政府才能颁发许可证。

  环境执法往往涉及多个部门,如农业、林业、水利等部门,只有加强各部门之间的协调合作,才能及时有效的处理一些跨介质的环境违法案件。美国由12个政府机构设立了常设性的组织机构“联邦机构间环境正义工作组”,主席由环保局局长担任,其目的就是为了加强以环保局为主的各机构之间的协作,以便更好的开展环境保护工作。有些政府机构对某一领域负有环境保护责任,是环境执法的主体,但同时其本身也应该成为环境管理的对象。美国环保局针对其他政府部门专门制定了相关规定,如国防部就是重点的监督对象。

  (二)执法方式刚柔相济

  美国的环境执法方式兼具“刚性”和“柔性”的特点,能够有效应对环境问题的复杂性。美国环境执法的“刚性”表现为环境执法具有很高的强制性,并由以下几方面保障环境执法的强制执行力。1.美国环保局提供充足的经费和配备大量人员为环境强制执行提供基本保障。如2010年至2015年,每年的环境执法预算金额为7.9亿-8.4亿美元。2.为保障环境执法的威慑力,设立了专门的执行机构“执法与守法办公室”,其中内设的刑事执法处、民事执法处有权直接调查、立案、起诉环境违法案件。3.环境执法机构权力大,执法活动有权威。如根据《固体废弃物处置法》的授权,环保局对一切监管对象有调查权,并有下达守法令、罚款等权限,特殊情况下,执法人员有权佩戴枪支进入执法现场。4.通过行政、司法两种手段保障强制执行力。如根据《有毒物质法》的规定,对于故意违法者,除行政罚款外,科以每违法日2.5万美元的刑事罚金或1年以下监禁,或二者并罚。

  由于“刚性”环境执法过于严厉,又缺少灵活性,引起了一些企业的不满和抵抗,无形中既增加了执法的难度,又降低了执法的效率,自20世纪90年代中开始,美国进行了“柔性”环境执法改革,取得了很好的执法效果。“柔性”执法方式主要有两种:1.守法援助项目。美国有着大量的守法援助项目,鼓励引导人们自愿遵守法律保护环境。例如,通过守法教育,让人们了解具体的环境保护法律规定,明白不遵守环境法律的严重后果;通过技术援助帮助企业进行环保技术改造;通过资金补助鼓励企业购买必要的环保设备等。2.行政奖励。例如,帮助守法企业进行正面宣传,提高其公众形象和声誉,提升其产品市场竞争力;对守法企业进行资金补贴或给予退税。通过这些“柔性”环境执法手段,既减少了执法成本,又促进了人们自愿保护环境,弥补了“刚性”环境执法的不足。

  二、我国环境执法存在的问题

  当前,我国环境保护面临的突出问题是,立法很多但实施却很难,造成这种现象主要有两个方面的原因。

  (一)执法权威不足

  从我国政府的组织结构上看,环保部门隶属于政府,地方政府掌握着当地环保部门的人事任免权和财政权,这就导致环境执法很容易受到政府的干扰,影响执法的顺利进行。长期以来,我国各级政府的核心工作就是发展经济。有些领导为了个人的政治前途,片面追求经济短暂的增长,不顾当地的环境承受力,上马一些高污染性的工业项目,并对其进行“挂牌保护”阻碍环保部门正常的执法,面对这种情况,环保部门也是无能为力,更有甚者,被保护的污染企业不但没有受到任何追责,政府反而在政策、资金等方面给予优惠,不但助长了违法企业的嚣张气焰,也加深了环境污染问题。

  另一方面,环境问题十分复杂,有时需要多个部门共同努力密切合作才能有效解决。虽然《环境保护法》明确规定了,环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理,但当各部门出现利益冲突时,环保部门却没有权力对其它部门进行监督管理,要求其配合环境执法,而且,对于其它部门绕开《环境保护法》根据有关专项法律进行环境执法的行为也无能为力。比如,农业部门可以根据《农业法》的有关规定进行环境执法,林业部门可以根据《林业法》的有关规定进行环境执法等。   (二)执法手段单一

  当前,有些地方官员存在着高高在上的“家长意识”,在执法中常常采用传统的命令控制手段,即通过事前许可、事中监察和事后处罚来执法,而且最常用的手段就是罚款,只要交了罚款,企业就可以放心排污,继续环境违法行为,再加上广大民众普遍认为,造成环境问题日趋严重的主要原因就是执法不严,对于环境违法案件就应该加大处罚力度,只有重罚才能有效保护环境,造成环境执法上更加倾向于严格执法。现阶段这种威慑型执法手段,虽然可以通过严厉处罚来改变企业的行为,实现特定的环境执法目的,但是这种重视事后处罚的方式在实践中并不能有效预防、减少环境违法行为。而环境问题一旦发生就有可能造成不可挽回的严重后果,因此,我们在环境执法中应该更加注重环境预防,鼓励、引导企业提高自身环境管理能力,积极遵守环境保护法律法规,并加深民众保护环境的重要意识。

  三、启示

  对比美国环境执法特点,我们可以借鉴并完善我国的环境执法方式。

  (一)提升环境执法权威

  新《环境保护法》对环境违法行为规定了很多严厉的法律责任,但法律的生命在于执行,如果法律条文不能得到严格的执行,那么法律也就是一纸空文,不但不能产生任何实际意义,反而会引发公众对法律的不信任,影响党和国家的形象。通过上述分析可以发现,造成环境执法不力的重要原因就是没有一个统一的、权威的环境执法机构。我国是社会主义国家,党领导一切工作,因此,在环境执法问题上,地方党委应该负起责任,只有让党委负起责任,才能排除一切干扰,协调各有关部门顺利有效的进行环境执法。

  (二)完善环境执法方式

  不可否认,威慑型执法方式在环境执法中起着重要作用,但是,我们也不能忽视“柔性”环境执法方式的优势。“柔性”执法方式具有的灵活性、激励性能够有效弥补威慑型执法方式的缺陷,因此,我们应该加强“柔性”执法的力度,通过行政指导、行政奖励等手段,改变有些企业的消极抵抗,激励企业积极、自愿守法,营造一个良好的环境执法氛围。

  [参考文献]

  [1]蓝艳,彭宁等.美国环境执法的实践经验及其对中国的启示[J].环境保护,2016(19).

  [2]郭润生,张小平.美国环境执法法中的强制执行及其启示[J].外国法译评,1996(04).

  [3]张福德.美国“柔性”环境执法及其对我国的启示[J].环境保护,2016(14).

  [4]张黎黎.美国环境执法机构设置及其启示[J].广州环境科学,2008(4).

  [5]崔卓兰,朱虹.从美国的环境执法看非强制行政[J].行政法学研究,2004(2).

范文八:第04课时-第二章行政环境-学习目标-行政环境的特点与类型 投稿:郝铈铉

第二章行政环境

第一部分学习目标

行政环境的学习目标是使学生了解行政管理的环境适应性,行政管理是一种管理行为和管理 过程,它是在一定的自然的、历史的和社会的环境下产生的,是受行政环境影响和制约的。行政

环境有其独立的特征,行政环境的不同决定和影响行政管理的差异性。使学生通过本章的学习, 学会从行政环境的角度去理解行政管理的产生和特征,使行政管理适应行政环境的要求,并为特 定的行政环境服务。

行政管理系统作为一个开放的系统,它必须要与其特定的环节交换信息和能量。或者说,任 何一种行政管理系统总是在一定的环境下生存和发展的,离开了特定的环境,行政管理活动就无

法展开。因此,在研究行政管理学时,首先我们有必要讨论一下行政管理的环境,分析行政管理 环境的特点与类型,以及经济、政治、文化等不同的行政环境对行政管理的不同影响作用。 经济体制的改革:改革是改变同生产不相适应的各方面和环节。

政治体制的改革:改革同经济基础不相适应的上层建筑的各方面和环节。

改革始于十一届三中全会。十一届三中全会始于1978年底1979年初,十一届三中全会重新确

认了我国的主要矛盾,不再是阶级矛盾,而是人们日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生 产之间的矛盾,要解决这个矛盾只能是发展生产,因此当时有一句话就是“把全党全国工作重点

都转到经济建设上来”。

十一届三中全会以后改革进入农村改革阶段,在1979年到1983年这段时间里,农村实行家庭 联产承包责任制,使经济体制改革带来了农村经济的发展。农村的经济富了,必然带来改革的发 展,因此改革进入了第二阶段城市体制改革,时间大约从1984年到1986年。1984年招开了十二届 三中全会,公布了城市体制改革的决定。城市改革的中心是搞活企业,而要搞活企业要解决两个

问题,一个是企业和市场的关系,一个是企业和市长的关系。企业要发展就要有良好的市场环 境,要发展就要处理好和政府之间的关系,因此城市体制改革的关键就引起了政治体制改革的任 务的提出,所以政企分开就成为改革的进一步发展的一个关键,因此就进入了政治体制改革的环

节。大约从1986年到1989年之间,提出了政治体制改革的口号,主要是政企分开,精简机构,建 立国家公务员队伍。经过一系列的改革,我国的政治体制也更加适应经济体制改革发展的需要。 但改革需要有一个突破,在思想上也需要有一个解放,因此在1992年春天邓小平南巡讲话发表了 一系列重要的观点,特别是关于资本主义市场经济可以有计划,社会主义计划经济也可以有市 场,计划和市场都是手段,这样就开始了市场经济体制的改革。

市场经济是相对于计划经济而言的,计划经济指以计划作为资源配置的手段。

市场经济和计划经济相对应,以市场作为资源配置基础的商品经济。

[知识点]

1.识别:环境、行政环境、自然环境、国际环境、国内环境、行政生态学模式理论的基本内

容、融合型、棱柱型和衍射型行政模式的特点、经济环境、政治环境、文化环境。

2.领会:组织的系统与边界的关系、西方行政学者对行政环境的几种不同研究、行政生态学

的产生与特点、农业社会、工业社会及过渡型社会的行政模式及其特点、经济环境四要素对行政 管理系统的影响、“受限市场模式”的基本含义、政治环境三要素对行政管理的影响、管制型行 政总体价值观和服务型行政总体价值观、全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化、 自律本位型行政运行文化和法律本位型行政运行文化、依附服从型行政公共关系文化和自主参与 型行政公共关系文化。

3.应用:分析特定的行政组织的环境及其内容、分析过渡时期社会的行政模式特点及其对发 展中国家的启示、分析我国经济体制改革对行政管理体制的影响和推动作用、分析我国当前社会

的经济环境及其对行政管理体制的影响、分析我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影 响、分析社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响、分析我国现行行政文化环境 的基本特点及其对行政管理的影响。

[能力点]

1.知道:行政职业能力中的适应能力,行政管理的适应性。

2.会用:运用行政职业能力中的适应能力解决行政管理人员在特定行政环境中遇到的问题,

完成行政管理的任务。

3.掌握:行政管理人员对行政环境认知能力、辨别能力、判断能力和分析能力,发挥行政管

理的能动作用。

[导入语]

当钟丽走出大学的人文环境进入社会,开始扮演行政管理人员角色的时候,首先遇到的是一 个未知的行政环境。以往在学院里学过的知识、技能都要接受环境的检验,迈好社会实践的第一 步。如果把环境比喻为一个时代,就要从时间、地点、条件等多方面认识环境的特征,掌握行政 环境发展的脉络。如果把行政环境比喻为一列火车,就要知道这列火车的始发站和终点站,以及 现在正处在哪一站上。

如果把过去的一百年从中间分开,时代主题:前五十年是战争与革命,后五十年是和平与发

展。从国际到国内,从政治到经济,从行政管理到社会生活,和平与发展已成为时代的主题。在 和平与发展这个时代主题的大环境下,各国政府组织、经济组织、社会组织抓紧自身的改革,以 适应环境发展的需要,无论是公共行政,还是私人行政,都在研究行政环境的特征,掌握行政管 理与行政环境的关系。作为行政管理人员一定要建立行政环境意识,了解国际、国内、政治、经

济、文化环境的特点,运用已掌握的相关行政技能,发挥实用行政管理的能动性,提高行政效 率。

第二部分学习内容

第一节行政环境的特点与类型

一、行政环境的含义与基本属性

(一)行政环境的含义

1.什么是环境

所谓环境,是针对特定系统而言的,也就是处于特定系统的边界之外,占据一定空间,构成

主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。所谓“边界”是系统、环境这两个基本概念得 以产生的理论前提。

即环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。

2.什么是行政环境

所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的,能够对该系统的存在、运行与发展产生直 接或间接影响的各种事物与情势的总和。

3.行政环境的内涵

(1)行政环境是针对具体行政系统而存在的。

不存在抽象的、一成不变的行政环境,任何行政环境总是针对特定的行政系统而言的。要想 研究行政环境,就只有结合特定行政系统进行具体的、特定的研究。

(2)行政环境通过边界与行政系统相区分。

要想确定行政环境的构成,首先就必须界定特定行政系统的边界。从另一角度来讲,行政环

境不包括边界之内的因素。也就是说,凡是属于行政系统自身构成成分的因素,都处于行政环境 系统之外。

(3)行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。 这种影响可以是直接的,也可以是间接的。根据系统论的普遍联系观点,任何一种处于系统

边界之外的因素都或多或少地对系统的存在产生影响。不过,在现实行政生活和行政学研究中, 我们无需也不可能对如此之多的因素进行研究。事实上,我们往往只需对其中一部分环境因素进 行研究即可。

(4)行政环境因素既包括有形的事物,也包括无形的情势。

除了可以看得见的各种有形事物之外,像狭义的文化现象、机遇等不可见的情势因素也是行

政环境不可忽视的基本构成因素。事实上,就行政组织而言,情势因素往往构成当代行政管理实 践与研究过程中越来越重要的对象。比如,当前中国行政管理领域面临的公共危机管理问题就主 要涉及情势因素的判断与把握问题。

(二)行政环境的基本属性

一般系统论认为,行政环境与行政系统相互作用,共同构成一个更为高级的行政生态系统,

而行政环境本身即构成一个与行政系统相并列的有机系统。具体说来,行政环境具有以下基本属 性。

1.复杂性

行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合。

如上所述,它不仅在范围上囊括了行政系统边界之外的所有因素集合,而且在存在形态上也 是无所不包,这就使得行政环境的构成成分极其复杂。正因为如此,我们在学习与研究行政环境

时,就必须首先根据需要对这些因素进行有针对性的适当选择,然后才能进行适度的学习与研 究。

2.相关性与综合性

一方面,构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性。美国著名生物学家康孟勒 指出,“生态学的头一条定律是:世界上万事万物都相互关联。”这也正是系统论的基本论点。

事实上,除了极少数例外情况,特定行政系统的各种常见环境因素,比如政治、经济与文化因素 之间通常都是紧密相关的。

另一方面,与相关性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性。很明显的是,行政环境各

种构成因素并不是单独地、个别地对行政系统的存在、运行与发展过程产生影响力的。各种因素 所产生的影响力也许会体现在性质上、方向上、程度上,在一切方面有着不同程度的差异甚至是 根本的不同,但是,它们对行政系统的影响最终必然要以合力的形式表现出来。可以认为,行政 环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性在与行政系统相互作用过程中的体现。 例如,改革以后涌现出许多优秀的企业家和成功的改革者,他们的改革之所以取得成功取决

于他们在自己的管理和决策中对环境的正确认识以及自己和环境之间关系的正确处理。比如,我 国第一家承包企业河北省石家庄市的一家造纸厂,其厂长马胜利通过他自己对环境的认识以及对 自己与环境之间关系的正确处理,使这家企业得到了飞速发展。

3.层次性

在整个环境系统中的地位、相互隶属关系,在对行政系统作用过程中影响的直接或间接程度 及其影响规模等方面,行政环境不同因素之间都存在着差异性,或者说存在着层次性。 首先,就环境系统的结构而言,环境系统本身就是一个有不同层级结构的多层系统。比如,

政治环境系统就是由国体、政体、政党制度、政党运行机制等不同层级和具有不同重要性程度的 多层结构构成的一个行政环境层级系统。

其次,就特定行政系统而言,不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也 有所差异。

4.动态性

行政环境的构成、影响都不是一成不变的,而是呈现出动态性的特性。就行政环境的构成来

说,行政系统的边界是动态的,因而行政系统的构成成分与行政环境的构成成分就不可能是固定 不变的。当情况发生转变时,环境因素可能会成为行政系统构成成分;反之亦然。相类似地,行 政环境内部结构也具有动态性,对于同一行政系统的不同发展时期或者对于不同行政系统,行政 环境的内在结构都会有所不同。

此外,对于行政系统的不同发展阶段或不同行政系统,同一环境因素或结构相同的行政环境 系统的影响不同。

二、行政环境的类型

在行政管理实践与理论界,为了理解与研究的需要,人们常常对纷繁复杂的行政环境进行类

别划分。由于理解与研究的角度不同,分类的标准也就不一样,这就使得行政环境可以被划分成 许多不同的类型。但是,具体来说,常见的类型有以下几种:

(一)自然行政环境与人造行政环境

以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准,行政环境可以划分为两种基本类型, 即自然行政环境与人造行政环境。

1.自然行政环境

自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。 天气、地质结构、原始森林等环境因素的形成都是自然界运行的表现与结果,一般来说也不

依赖人类而存在与发展。但是,自然环境却构成了人类活动最基本的外在环境因素,如何维持一

种和谐的人与自然关系,成为现代各国政府与社会面临的一个基本的、非常棘手的问题。相应

地,自然环境在行政环境诸多因素中也就成为越来越受到重视的因素之一。

2.人造行政环境

顾名思义,人造行政环境就是在人类社会活动中形成与发展起来,且能够对行政系统的存在 与运行产生影响的各种环境因素的总和。这也就是通常所说的社会环境。

在这类环境因素中,有些是人类自觉行动的产物,如宪政制度、公司制度、各种宗教文化活 动等,也有些是人类活动的副产物甚至是非理性行动的结果,如环境污染、侵略战争、文化遗产

等。人造环境或者说社会环境是与行政系统的产生与发展过程关系最为密切、影响最为直接的行

政环境类别。

(二)宏观、中观与微观行政环境

美国著名社会学者帕森斯认为,一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次

的子系统构成的一个有机系统。相应地,根据对特定行政系统的作用与影响层次,我们也可以把

行政环境划分为宏观、中观与微观三种类型。

1.宏观行政环境

所谓宏观行政环境,是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环 境因素的集合。

在这里,所谓策略层次有三重含义:

其一是就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的,是指空间范围上的全域性与时间范围 上的战略性、长远性;

其二是指影响的全局性与全面性;

其三是指影响的导向性与决定性。

2.中观行政环境

所谓中观行政环境,在这里并不仅仅指对行政系统的管理层次产生影响。

它首先是针对特定行政系统的各种局域性构成成分而言的;此外,它还应该包含影响方面的

局部性与非全面性。很明显,一个行政系统在组织、空间、时间与运行过程结构上通常都存在着

的中间层次,就是这里所谓的中观层次,这一概念具有极强的相对性。

3.微观行政环境

特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理

与心理因素总和,主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。

比如,特定行政组织的办公环境、人际关系、组织士气等,这些因素构成具体行政行为或特

定行政人员的直接环境。

(三)国际环境与国内环境

以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准,行政环境因素还常常被分成国际环境与国内

环境两种类型。

处于一个国家的主权管辖范围之外,能够直接或间接地对该国行政系统产生影响的环境因素

构成了该国行政系统的国际环境;而处于一个国家主权管辖范围之内的全部行政环境因素则属于

该国的国内行政环境范畴,这也就是通常所说的“国情”。

在不同的时期就要对不同的国际环境进行高度的概括和分析。例如,邓小平同志曾经对国际

环境作了精辟的分析,他认为可以把当时的国际环境概括为“东西南北”四个字,也就是两大问 题,即东西之间的战争与和平问题,以及南北之间的经济与发展问题。随着苏联的解体,国际环

境发生了变化,使国际形势逐步向多极化的方向发展。

范文九:论西方环境史的政治特点 投稿:刘爓爔

作者:刘军

史学月刊 2006年06期

  [中图分类号]K091 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2006)03-0015-07

  环境史研究为国内学者所关注只是近十几年的事,但其成果不菲:翻译出版了一批有影响的国外专著,发表了许多有质量的论文。更重要的是,它的发展趋势十分可观,因为无论其学术价值和现实意义都是显而易见的;而且,活跃于这一领域的大多是年富力强的中青年学者;还因为西方环境史起步于20世纪70年代,仍属最新的史学分支学科之一,与我们的差距并不太大。笔者主要关注西方政治史,对环境史并无专门研究,但在研究中发现政治史和现实政治中渗入大量环境史的内容,而这些似乎还未引起国内有关学者的足够注意,在这些学者看来,似乎环境史就是或主要是研究人与自然相互关系的历史。因此,本文拟通过论述环境史理论、环保运动和反环保势力的政治特点,说明在肯定环境史的独特性的同时,也应充分认识到它与一般史学分支尤其是政治史内容的密切关系。

  一 环境史研究离不开人与人的关系

  在学术史中,一门历史悠久的学科却没有一个公认的定义,不是一件新鲜事。对于环境史这样横跨自然科学和社会科学众多领域的新学科而言,没有一致的定义更是十分正常的。但实际上,西方学者对环境史定义的分歧并不如人们想像的那样明显。如一些西方学者认为,环境史研究“历史上人类和他的全部栖息地的关系”;“通过地球的眼睛来观察过去,它要探索在历史的不同时期,人类和自然环境相互作用的各种方式”;“探求人类与自然的相互关系……人类怎样影响环境,而这些环境变化反过来又如何限制人们的可行选择”;环境史是“关于自然在人类生活中的地位和作用的历史,是关于人类社会与自然之间各种关系的历史”。[1] (p16)所以,国内有学者这样概括说,环境史学者们基本认定,环境史是研究人类与环境的互动关系史。[2] (p43)①

  如果再仔细考虑,人与自然的互动关系大致有三种:一是以自然为主,将人类作为地球物种的普通一员,即与其他物种平等的一员。这种观念的极端形式是生态中心主义、生物平等主义或生态原教旨主义,认为生态、物种有不以人的意志为转移的天赋权利或价值,如动物的权利。二是以人为主,强调人是宇宙万物的中心,自然是为人服务的。这种观念的极端形态是人类中心主义或人类沙文主义,认为人是一切价值的尺度,是自然的主宰,为了人的利益,可以任意征服自然、改造自然。[3] (第5,7章)三是人与自然的和谐,重视人和自然的可持续发展。这三种观念大体是西方环境观念史发展的三大阶段。人类在漫长的远古时期是畏惧和崇拜自然的,认为人与其他生物一样都是自然之子。随着近代科技对自然认识的进展,人类与自然的关系在发生变化,人类中心主义逐渐占上风,尤其在19世纪和20世纪初的西方国家。20世纪60年代以来,随着资本主义体系内外矛盾的突出,西方社会有了回归自然的向往,在要求人与人和谐的同时,要求人与自然的和谐。应该说,这三种环境观念在当今西方社会都程度不同地存在着,并直接影响着环境史的研究。

  马克思主义认为,人与人的关系和人与自然的关系是互为前提和影响的,人的生产活动就是这两种关系的体现,不同时期的生产方式不仅反映着人与自然的关系,也体现着人与人的关系。如恩格斯在《英国工人阶级状况》中将工人恶劣的生活环境和工作环境,首先看作是资本主义生产方式的产物。这种恶劣的环境状况后来虽然在西方国家消失了,但它随着现代化和经济全球化转移到了发展中国家。环境问题目前成为南北关系、贫富关系中的一个焦点问题,绝不是偶然的,它是随着资本的扩张而殃及世界各角落的。由于在人与自然的关系的背后有人与人的关系,最明显的是人类争夺自然资源的战争,所以要调整好人与自然的关系,必须相应地调整好人与人的关系。当代西方生态马克思主义者也认为,生态危机本质上不是环境危机,而是资本主义危机;与其说人与自然的关系失衡,不如说人与人的关系有问题。因此,环境问题不能被笼统地认为只是人与自然的关系问题,发达国家对此显然负有更多的责任,即使不从政治角度看问题,西方人均能源消费也比发展中国家的人高很多。

  虽然国外学者们对马克思主义生态观尚有争议,② 但马克思主义强调研究人与自然的关系不能离开人与人的关系是很有说服力的。很大程度上,由于生态中心主义忽视了人与其他生物的区别和人与人的关系对自然的影响,其激进主义观点的影响实际很有限。有学者甚至说:“环境史中一个令人不愉快的绊脚石是生态的原教旨主义者,他们要求历史将自然而不是人作为中心,也不从人的利益的角度审视历史。”“非人本主义的环境史反对人本主义的环境史”其实是一场“表演赛”。更真实的环境史是围绕资源而冲突的人撰写的。[4] (p3~4)还有学者明确批评说,迄今环境史发展的最大弱点就是过分强调了人和自然的整体关系,从而忽略了人的群体之间的差别和矛盾。[5]

  西方当代环保运动的奠基人、《寂静的春天》的作者——蕾切尔·卡逊(1907~1964)最初想把她的书定名为《人与地球为敌》,后来她意识到人与环境为敌是与自己作对,又想把书名改为《人与人为敌》。她生前就意识到,杀虫剂问题会因为政治问题而永远存在,清除污染最重要的是澄清政治。卡逊的悲观论断被无情地验证了。虽然美国禁止了DDT的生产,但环境危机并没有明显改善。1988年美国环境署报告32个州的地表水已经被74种不同的农业化学药品污染了,其中包括对人类潜在的致癌物。1993年25%的密西西比河水都是这样的。1992年美国共用了22亿磅杀虫剂,人均8磅。[6] (p16)有些农药虽已被禁止在美国使用,但一些厂商仍在生产并出口这些农药。

  美国环境史学家沃斯特(Donald Worster)在其名著《尘暴》中不仅描述了20世纪30年代发生在美国南部大平原上的尘暴,而且分析了这场生态灾难的社会根源:是资本主义社会制度、价值观念和经济体系,破坏了那里脆弱的生态平衡。在《尘暴》中,沃斯特想要告诉人们,任何关于自然的思想都是文化的产物,是文化决定着人对自然的态度,并影响着自然。因此,正是从这个意义上说,30年代大平原上所发生的事情才是“具有世界意义的”。[7] 1986年美国环境史学家A.F.克罗斯拜出版了轰动西方环境史学界的著作《关于白人的成果:900~1900年的生态帝国主义》,向人们展示了政治征服影响下的生态征服,在他看来,“政治史与生态史之间存在着一个过于直接的相似之处”[4] (p182~183)。

  其实,国内外环境史学者也在考虑:“环境史是单纯研究人与自然的关系,还是需要进一步探讨人与人的关系?”[2] (p247)这种考虑或多或少地从他们对环境史内容的论述中反映出来,如有的学者强调环境史的跨学科特征;有的认为环境史必然包括对环境决策和政策执行的研究层面;有的重视环境史理论中类似后现代主义的社会批判色彩,等等。相较而言,笔者赞同高国荣博士对环境史的定义:“环境史学研究的是历史上人与自然之间的互动关系以及以自然为中介的社会关系。”[1] (p18)因为,这个定义比较全面地概括了环境史学的特征。

  正如有学者指出的那样,能给生态环境留下烙印的不是个别人的思想和行为,而是长期的、大范围的人类活动,这种活动只能是一种文化和制度的产物。至少有四种社会变量影响自然生态系统的变化:人口规模与增长;制度尤其是政治经济和经济增长有关的制度性变化;包括精神、信仰系统在内的文化价值系统;技术变化。[8] (p76)实际上,这些变量是相互影响、共同发挥作用的。如人口增长就与制度、文化和技术因素相关。所以,如果将生态因素从其经济、政治和社会背景中分离出来,它只有“很少的阐释价值”,“环境现象也只有作为政治的和社会历史的解释才有意义”。[4] (p42,33)

  写环境史,学者不一定非要有狐狸或刺猬的眼光,能像山一样思考,或外星人那样的宏大视野;他们需要的只是在一般史学观念的基础上增加生态观念。长期以来,我们的史学只注意一种人与人的关系——阶级斗争,缺乏其他视角,更缺乏生态视角,因此当环境史被引进时,其独特的生态意识引起我们的兴趣是很自然的。史学需要研究各种各样的人与人的关系,通过各种视角或媒介来研究,不仅研究经济差别,也要关注性别差异;不仅比较宗教信仰的异同,也要重视自然观念的差异,等等。环境史不同于自然史、生物史等学科的本质区别在于,它以人和人与人关系的视角看待自然,或通过自然来看人和人与人的关系;它与其他史学分支学科的主要区别是,它以自然或生态的独特角度来研究人类社会的发展历史。

  二 环保运动与绿色政治

  美国现代环保运动开始于20世纪初,当时的环保意识与当代的不同,更多的是为了持久的工业开发而保护资源,这是一种更为精明的、长久的利润获取方式。所以最初的环保运动是由中产阶级发起的,其中不乏开明的企业家,并得到老罗斯福总统的支持。这种为了更长久利润而保护资源(或精明利用wise use)运动很快失去群众支持。后来新政时期环保运动再次成为全国性的运动。尽管这些现代初期的环保运动有各种局限,但其针对资本主义价值观念,如个人主义、自由主义的批判锋芒已经显露。20世纪初,环保学家、曾任美国农业部林业局局长和国家自然资源保护委员会负责人的吉福德·平肖指出:“美利坚巨人肆无忌惮地劫取和掠夺了世界上最富有的一个大洲的财富——它把土地潜力看成是用之不尽、取之不竭的,因而尽情掠劫,肆意浪费,它只问收获,而不事耕耘……它认为,谁抢夺的自然资源最多,谁就是最好的公民。这样,美德和财富便结成并驾齐驱的伴侣。”1934年设立的国家资源管理局在一份报告中提出,国家资源是整个国家的产业,应为全体公民的利益而加以保护和利用,而不应为少数人的利益而滥用。保护和利用资源是国家的正当职权。“愚昧无知、漫不经心或贪得无厌已将我国的资源糟蹋到几乎令人难以相信的地步……国家政策的任务应当在于使土地的占有和利用为促进全民的福利服务,而不应仅为个人的利益服务。”[9] (p28)但直到60年代末、70年代初当代环保运动兴起以前,这些略为激进和超前的言论并没有得到社会的理解和支持,相关企业界也基本没有感到环保运动的威胁。[10] (p43)

  中外学者都认为,环境史是环保运动的产物,甚至是环保运动的一部分(书写部分)。如美国环境史发展初期基本将环境史作为环境保护主义的历史。有的美国环境史学家在1990年曾说:“在过去的20年中,美国的环境史是对自然的环境保护的研究。”还有的认为,从90年代开始,美国环境史领域开始拓宽。[1] 从直观或局部而言,环保运动本身是一种因生态甚至卫生环境恶化而起的社会抗议运动;向深层次看,它是对现存的政治、经济和社会秩序乃至价值观念不满的表现。一位在美国犹他大学政治系任教的中国学者以政治学的视野透视了环保运动,她认为,环保运动的兴起与经济、政治发展水平相关,大致有两类环保运动。一般而言,西方的环保运动是富人(中产阶级)的运动,在经济发达之后追求生活质量。这是一种后现代的、世界观型的环保运动。另一种是发展中国家的环保运动,大多是穷人捍卫生存权的环保运动,也称“草根型的环境抗议运动”。这种草根型的环境抗议运动不一定是严格意义上的环境保护运动,比如去关心地球的健康等;而是一个工厂的污水老弄得附近的居民得癌症,或者搞得庄稼颗粒无收,连基本生存都成问题了。这是一些污染驱动的环境保护运动。它的目标非常直接,就是要消除污染源,或者要求赔偿。这大多是短期的行为,针对的是具体污染源,参与者往往是直接利益者,或者是受害者。当然这种分类不是绝对的。她还提到,环保运动作为一种群众或社会性活动出现,与所在社会的政治环境有密切的关系,比如政治开放程度、对自发性社会运动的容忍程度、与政治精英的结合程度、政治的组织和动员机制,等等。[11] 由此,我们可以理解为什么当代环保运动的主流,就其纲领、组织、活动影响、社会效果而言,并没有出现在环境质量较差的发展中国家的原因,因为它本身并不仅仅与环境污染相关。环境史产生于西方国家不是偶然的,与其说它是西方史学发展的结果,不如说是西方政治、经济和文化发展到一定阶段的产物。

  美国一位政治学家认为,环保运动和民权运动有合流之处,它们都主张在经济发展、社会正义和环境保护之间取得某种平衡。实际上,生存环境最差的仍然是少数民族和有色人种,环境种族主义(environmental racism)[11] (p42)③ 概念的提出是这两种运动合流的一个标志。的确有激进环保人士认为,其政治立场类似于“南北战争前那为逃往北方或加拿大的黑奴提供秘密通道的人和反对奴隶制的立场……人们有时不得不超越法律的界限……任何一种社会的运动都需要反抗”。他们认为,环保理念是自由主义天赋权利传统,继黑人、妇女等弱势群体之后,在动植物、河流、湿地等自然环境上的体现,“我们终将认识到,自然环境是被剥削的无产阶级,是被一个工业制度蹂躏的黑人……大自然也必须拥有其自身的天赋权利”。“大自然是最后一个应在美国自由主义传统的阳光下获得一席之地的少数群体”。还有西方学者指出,工会运动初期在本质上是一种环境抗议运动,工人们为工作场所的健康和安全而斗争,很少有其他运动能够对工人的社会环境质量产生如此的影响。[12] (p8,13,257)

  有学者指出,在各国环保运动的推动下,“世界政治学中出现了一种强大的新力量,一种生态或绿色运动,它把地球看作为第一位的,并且把保护这个星球的生态统一性看成是首要问题”。不仅如此,“有充分理由可以坚信,世界资本主义的矛盾本身已经为一种生态学社会主义趋势创造了条件”。当然,实现生态社会主义至少要完成两项历史使命:一要为“资本主义关于平等、自由和博爱的形式主张中填充进实实在在的社会和政治内容”;二要实现“资本主义所无力完成的达到物质富足的许诺”。[14] (p426,430,435)

  绿党政治在本文范围内,可以看作是分散、自发的环保运动向有组织、有纲领的参政、执政方向发展的表现,是环保运动的社会政治实践。绿党政治、生态政治理论已成为西方政治思潮的有机组成部分。有学者认为,绿党是以生态环境为契机,以政治观念、组织结构和活动方式创新为基础,主张全面改造既存的经济社会结构以最终创建人与自然、人与人和谐相处的新社会的新型政党。绿党的理想社会是:可持续的经济发展模式,基层社区为中心的民主制度,非军事非暴力的和谐社会,多元一体的世界新秩序。[15] (p26,136~141)④

  欧洲绿党认为,传统政党的一个特征是反生态的政治思维方式,如强调人与人的对立、人与自然的对立。而绿党的目标就是要改变传统政治思维为生态政治思维,由对所有生命形式的尊重的生态和谐,到要求社会、经济和政治生态的和谐,具体说就是可持续的经济发展,政治生活民主化基础上的社会和谐。[15] (p122~123)

  1993年通过的《欧洲绿党联盟:指导性原则》中明确指出:“绿色政治的生态与社会目标既不与自由市场经济一致,也不与国家控制的经济一致,因为二者都以无条件地增长与扩大为基础。”绿党主张的是一种基于必需性的、生态化的和社会规范的市场经济发展道路。关于全球经济,“目前国民收入从南向北的流动必须被颠倒。穷国的债务负担阻碍了它们的发展。最穷国的债务负担应被无条件取消”。[15] (p335~336)

  甚至一些环保人士也始料未及地意识到,他们一直争取追求的“一种新的生活目标——不是用生产和消费的标准去衡量的生活目标”,随着时间的推移,已经蒙上了政治色彩,并且日渐浓厚。[16] 有学者明确指出,环保运动不仅要保护物种,保护湿地,而是要反对工业社会及其伴生物。[17] (p92)人们呼唤的“环境正义”实际是社会正义。还可以说,环境主义对西方启蒙运动以来的进步的历史观念提出挑战。如有学者指出:“环境主义认为我们的进步观念过于线性,甚至自负。GDP的增长不是进步,也不是越大越好。进步必须被重新定义为:更有效地满足实际需要。”[18] (p180)

  三 反环保势力的社会和政治原因

  对反环保势力的研究是环境史忽视的领域之一,因为随着环保知识日益普及,这些势力并非公然以反环保的形象出现,它们有的以科学争鸣的形式,有的以捍卫经济自由、增加国家竞争力或保护私人财产权为由,反对和抵制环保立法或环保法规的实施。反环保势力在很大程度上影响甚至左右了环保运动和绿色政治发展的历程,因此,对其研究也是环境史领域应有的内容之一。

  反对环境保护的势力有广泛的社会基础,它们最初主要来自一些传统行业,如农业、木材、矿业和钢铁等,这些行业在不同历史时期象征着美国的文化传统和经济繁荣,它们很难接受一些新兴产业如电子信息和服务业和相应价值观念。它们怀念过去的“好时光”,认为环保法规和措施限制了自身的发展。这些反环保势力有明显的行业特征,也有相应的地域特点。一般而言,新英格兰地区、纽约和新泽西州、大湖区北部、佛罗里达和西海岸各州,环保文化较浓;西海岸墨西哥海湾地区、平原和落基山地区各州,反环保势力较盛。反环保势力中也有较新兴的行业,如化学工业和地产开发业,前者从明显的反对环境立法,转变为宣传环境保护不能拒绝包括化学在内的科学;后者反对限制开发和使用土地,并总是倾向于开发更多的自然地。

  反对环保运动的主要有三个社会群体:农牧场主、劳工组织和某些工业利益集团。农牧场主反对限制杀虫剂、除草剂和农业水源的使用;抱怨越来越多的城市人口到乡村休闲,破坏了他们的安宁环境,尽管城里人给他们带来了收益;不满意对野生动物保护,因为这种保护限制了他们的狩猎活动,也使他们饲养的禽畜遭到一些野兽和猛禽的伤害。他们组成了很多团体来抵制环保运动。劳工组织对环保的态度是实用和自利的,他们支持任何改善有害、有毒工作环境的立法,但如果环保影响到就业,他们就反对环保限制。

  工业雇主们传统上是环保管制的反对者,因为限制性立法增加了成本,减少了利润;但他们也不便公开地反对,更多的是抵制和拖延。在20世纪初进步主义时期,有节制开发的环保观念得到很多企业家的支持,在60~70年代,随着环保观念的转变、环保范围的扩大和环保立法的逐渐增多,工厂主开始有组织地反抗。此前,他们并没有感到环保的实际威胁。他们成立研究机构、思想库、基金会,以环保和科学的名义维护其利益。有学者指出,工业利益集团对付环保立法主要有三种方式:一是在媒体上宣传,给自己涂上“绿色”;二是在联邦和州议会内外游说,阻止环保立法或降低其环保标准;三是在环保法进入实施阶段时,利用基层官员在程序上拖延。

  反环保势力的形成有一个过程,从个别行业分散的、自发的,到全国规模的、有组织的。如最早的有组织的反环保势力之一来自造纸业,在20世纪50年代组成了“森林和溪流协会”,抵制造纸厂周围社区制止水和空气污染、噪声和怪味的要求,随着环保立法的呼声从地方到州和联邦议会,反对派的组织规模和水平也相应升级。造纸业的政治策略之一是力图使舆论相信,控制污染在科学上是不可取的,技术上是不可行的,经济上是有害的。60年代以主要减少二氧化硫排放的清洁空气立法要求,促使更多的受到影响的行业组织起来,如钢铁、电器和汽车行业都攻击“清洁空气法”草案。该草案是美国公共健康署研究后拟订的,但国会要求在一个顾问委员会的监督下修改,这个委员会要包括受影响行业的代表。于是修改草案变成了评估污染对环境和健康影响的辩论。70年代社会对有害化学物的关注使化学工业成为反环保势力的带头人。这些利益相关的企业组成了“美国工业健康委员会”,主要目的是抵制各种针对化学企业的环保立法;成立于化学工业毒物学研究所,针对环保科技进行;还设立了“美国科学和健康委员会”,这是一个私人组织,目的是影响社会舆论,降低环保科学理论的说服力。80年代公众对公共土地和水源的保护,又使一些行业卷入反环保行列,尤其是土地开发商。开发商以前在开发区域内要承担相应的公共道路和基础设施费用,但随着公众环保意识的增强和环保法规的健全,开发商要承担的环境责任越来越多,如要考虑保留一定的公共空地,对区域内的动植物有何不利影响,是否影响了湿地、水流和局部气候。这些规定增加了开发商的成本,因此他们要求公众分摊这部分费用。一般而言,在环保问题上,共和党比民主党更保守。在70~80年代美国国会就重大环保提案表决中,共和党支持率为1/3,反对率2/3;与此相反,民主党支持率是2/3,反对率1/3。在各州立法部门,两党也大致维持这样的态势。1994年共和党在国会选举中大胜后,任命反环保行业巨头负责立法事务,发表反环保的观点,贬低环保科技发明,保护激进的反环保活动,已成为限制环保立法的表决工具。[19] (p118~119)

  一些环保法规的确触及了传统意义上的私人财产权,成为引发20世纪90年代以来关于财产权辩论的重要原因之一。例如,1973年国会通过了《濒危物种保护法》,当时涉及的濒危物种有83种。至1996年2月,被列入濒危名册的动物已增加到430种,植物526种,还有138种动物和280种植物被考虑纳入受保护的行列。[17] (p99)根据该法,对濒危动物的任何“骚扰、危害、追捕、损伤、杀死、诱捕、捕获、采集,或任何这样的尝试”,均属违法行为。1975年内政部对“危害”一词的解释包括了任何明显地影响了濒危动物的生活,如觅食、繁殖和栖息活动。但整个80年代因该法受到处罚的私人地主并不多,因为很多人并不知道这一法律的详细内容,也不注意那些被保护的物种。地主和该法的冲突主要发生在90年代,随着环保知识的普及和媒体支持环保的诉讼,法院相关的判罚增多了。大地主们闻保护动物色变,生怕自己的地产上出现保护动物,担心某种动物会被列入保护名单,甚至忧虑地产会成为被保护动物栖息地的可能性。因为一旦地产被认定为保护动物的栖息地,地主就有责任维护现状,动物或政府则成为地产的实际主人。因此,一些地主未雨绸缪,提前做预防成为被保护动物栖息地的准备,不惜破坏地貌环境。如砍伐树木,防止某种鸟类栖息。

  加州河畔县(Riverside county)某农场主有一片3000英亩的农牧场,该地产自1879年一直为其家族所有,1990年渔业和野生动物局通知该农场主,其部分农场土地目前是一种被列为濒危动物的有袋啮齿鼠类(Stevens kangaroo rat)的理想栖息地,因此其中800英亩土地不能再耕作或改变现状。到1994年该农场因这一限制直接损失40万美元,而且仍需为这些不能使用的土地付税。加州气候干燥,被禁土地植被杂生密集,容易发生火灾。该农场主和其他业主为此向渔业和野生动物局申请在被禁土地上开防火通道,但申请被拒绝。1993年一场大火吞噬了2.5万英亩土地,该农场800英亩被禁土地成一片焦土。灾后调查发现,那些被保护的鼠类并没有被烧死,因为它们并不喜欢过密的灌木,已经提前迁移了。虽然火灾后,被禁土地可以开垦了,但该农场主依然面临困境,一旦植被恢复,那些老鼠还会回来,渔业和野生动物局的禁令也会随之而来,一个新的循环将重新开始。[17] (p13~14)

  1993年内务部建议进行全国生态物种普查,提案在国会因地主的强烈反对而被否决。一项保护动物生存环境的法律,产生某些相反的效果,引起执法部门的反思。1994年9月,渔业和野生动物局出台了在被保护动物栖息地临时性经营许可证制度。这似乎可以看作是对地主们的某种妥协,但它仍引出很多抱怨。如条文规定很繁琐,正文长达85页,还有150页的附加说明;审批过程很长。申请者要详细说明自己的经营计划已经采取了渔业和野生动物局认可的必要措施,最大程度减少了对野生动物的影响,还要交纳一笔可观的费用。最关键的是审批过程的不确定性,这些措施和费用不仅要依被保护的对象、环境、范围,甚至按申请者的社会身份而定。俄勒冈州的一个公司为了在60英亩森林中伐木,除了保证采取对野生动物最小影响的措施外,还捐给美国森林局49英亩林地。加州为了保护上面提到的那种老鼠,在52万英亩土地范围内的任何地主如想改变其地产现状,每英亩要付1950美元。[17] (p106)而且,被保护的对象是变化的。今天普通的动物,明天可能被列入保护名单;你刚办好了狐狸的许可证,又飞来了啄木鸟,你还要去重新申请另一种许可。

  1988年,自然资源“多种利用大会”在保护自由企业中心的资助下召开,有250个团体参加会议。会议的组织者为国家环境政策提出了25项改革目标,其中有:将国家公园和荒野地区向采矿业开放;扩大公园内为旅游者服务的设施;限制濒危物种的申报,等等。[10] (p46~47)90年代初反环保势力因“明智利用”(wise use)和县至上(county supremacy)运动而焕发活力。这些草根反环保运动有三大类:明智利用、财产权和县至上运动。很难估计这些组织的人数,但属于明智利用运动的组织——美国农场组织联盟(American Farm Bureau Federation)就有400万之众。[10] (p47)县至上运动是很多县政府通过条令,宣称在县里的联邦土地属州所有,县政府有权处理。司法部不承认这些条令,并对一些实际措施发布禁令。这些运动取得了一些成果,如在克林顿第一个任期内,在国会阻止了放牧费上涨的提议,暂停了对濒危物种的申报和审理。

  20世纪末,由于环保知识日益普及,有一种观点认为,美国社会和政治中关于环保问题的分歧已不那么明显,因为大家都是环保主义者。但有学者指出,这种观点的背后甚至有反环保势力的政治策略。反环保现象已经成为当今美国公共政治中的常态,相信环保争论问题是暂时的,是缺乏理解造成的,以环境为中介的谈判将解决这一争端是不切实际的。在2000年人们对于环保问题的态度同60年代没有什么本质的区别。虽然环保目标得到社会公众的大力支持,但反环保力量依旧强大,并在很多方面成功地限制了这些目标的实现。[19] (p112,120)

  因环保而限制私人权利并非始于60年代末,20年代美国法学家庞德就指出:“司法判例中有一个十分明显倾向是从社会利益的角度来考虑自然资源的保护和利用。例如,判例认为,流水和野生动物可以说是社会财产,除非基于保护社会利益之规定,否则,不能由私人所拥有或占用。”[20] (p133)从政治思想史和法律思想史的角度看,以社会或公共利益限制私人利益为特征的,传统私人财产权向现代私人财产权观念的转化发生在新政时期,经60、70年代的福利社会发展、民权运动而奠基。因此,生态权利、环境权利的确是作为公民权利的自然延伸,作为社会或公共利益的一部分而被社会和政府接纳的。

  笔者曾言,政治史就像史学的骨干和神经,联系和带动着其他史学分支学科的发展,支配和折射着其他史学分支领域的研究内容和价值观念;并以西方妇女史学为例说明这种看法。环境史也可以作为另一个例证。而且,确实有生态女性主义者(ecofeminists)将男性对女性的压迫和人类对地球的统治联系起来,认为消除这两种霸权需要相同的价值观念。[21] 我赞同沃斯特的这种观点:“环境史并非新的分支学科,而是对历史及其核心问题的广泛的、新的再想像”;[2] (p20)并以为这应作为史学家看待环境史学科的出发点,环境史不仅与政治史有关,与其他史学分支也有或多或少的联系,对环境史的研究首先应在这个基础上进行。

  注释:

  ①国内学者持这种观点的很多,在此不便一一列举,如景爱:《环境史:定义、内容与方法》,《史学月刊》2004年3期。

  ②关于马克思主义的自然观,可见[13]第三章“马克思主义自然观和环境主义”。笔者将马克思主义生态观理解为一种人本主义,这里指以人为中心,但有别于人类中心主义;限于篇幅和内容,不作更多的解释。

  ③包茂红在《美国环境史研究的新进展》(载《中国学术》2002年4期)一文中,论述了美国学者对环境种族主义史的研究。

  ④上世纪90年代后期以来,至少有五个西欧国家(芬兰、意大利、德国、法国和比利时)的绿党先后进入了全国性政府,至2004年初,欧洲绿党联盟成员已包括30个国家的30多个绿党。

作者介绍:刘军,中国社会科学院世界历史研究所研究员。(北京 100006)

范文十:医药行业并购环境及特点分析 投稿:段媋媌

·医药论坛·

医药行业并购环境及特点分析

丁胄 曹阳

(中国药科大学医药产业研究中心 南京 211198)

摘 要 2009年以来,国家出台了一系列的医药产业扶持政策,这掀起了一股医药企业并购的浪潮,医药行业开始进入以资源整合为目的的并购。本文通过研究医药行业的现状以及并购的特点,使大家了解医药行业发展的特点以及并购的特征趋势,以便更理性地对待医药企业的并购行为。

关键词 医药行业 企业并购

中图分类号:F407 文献标识码:C 文章编号:1006-1533(2011)07-0345-03

1 中国医药行业现状分析1.1 医药企业的数量

医药企业可以分为制造企业和商业企业。目前中国医药制造企业约有5 000家,营业收入不足5 000万元的中小企业占70%以上,大部分医药中小制造企业的销售额都未满1亿元;医药商业企业有7 000多家,90%都是小企业。从生产、销售及流通环节看,在生产领域,我国约有4 000家符合GMP规范的制药企业;在流通环节,我国约有1万家批发企业、10万多家零售企业以及1.3万家物流企业;在消费环节,我国约有超过3万家的医疗机构。

纵观近年来医药行业中此起彼伏的并购整合事件,我国中小企业的数量还是太多。在这种产业结构下,并购整合仍然是医药企业提升竞争力、产业结构优化的重要途径之一。通过并购整合,可以将拥有优势资源、但规模不大的医药企业聚集起来,淘汰处于劣势的没有特色的企业,由此建立强大的医药王国。

此外,新版GMP的颁布也预示了未来数年内我国医药企业的数量也会不断精简。1998年版的GMP的实施淘汰了1 112家医药企业。根据国家药监局的估计,新版GMP改造至少将整合500家医药企业。由于改造成本和后期运营成本的增加,笔者认为医药行业的并购将是大势所趋。

1.2 医药市场的规模

从医药市场规模看,我国与发达国家相比还有很大的差距,2008年我国医药市场规模为700亿美元,只占全球医药市场7 731亿美元的9%。按照新医改规划,国家在未来3年内将投入8 500亿元,以改善医疗设施和提高医疗的覆盖率。预计在今后5年内,我国药品需求量将会以每年15%~20%的速度增长,由此成为全球医药市场不可忽视的一块“大蛋糕”。据预测,到2013年,我国医药市场规模将达到3 900亿元,跃升至全球第三位。

1.3 医药企业的集中度1.3.1 医药商业企业

根据中国医药商业协会统计,目前我国医药商业企

业排名前三的依次是国药集团、上海医药和九州通,合计销售额仅占市场的20%。 数据显示,目前美国医药分销企业的前三位即占到整个医药市场95%以上的份额,排名第一和第二的麦卡森公司(McKesson)和卡迪诺健康有限公司(Cardinal Health)分别占据全美市场的30%以上份额,其中麦卡森公司一年的销售额就达到368亿美元。

对比发达国家的情况,我国医药商业领域的集中度仍有很大的提升空间。从批发环节看,美国药品销售额占世界药品市场份额的40%以上,但药品批发商仅有75 家,排在前三位的占据高达96%的份额;欧盟排在前三位的药品分销企业的市场占有率为65%;法国8 家药品批发企业中,排在前三位的占据的市场份额高达95%;德国仅保留了10家大型药品批发商,排在前三位的占据的市场份额达60%~70%;而像丹麦、挪威和瑞典等小国,全国只剩下两到三家医药批发企业,集中度很高;日本药品销售额占世界药品市场的12%,仅有147 家药品分销企业,排在前三位的占据的市场份额为74%。由于药品市场的集中度相当高,这些发达国家不仅可以对药品市场进行非常有效的监管,而且降低了监管成本。因此,国内几大企业纷纷在经济最活跃、医药商业最发达的珠三角、长三角地区和首都经济圈布下“重兵”,并在全国范围内通过收购方式进行“圈地”运动,打造全国性的医药商业网络。

1.3.2 医药工业企业

根据中国医药企业管理协会统计,2009年我国医药工业百强企业的销售额占市场比例为24.89%,比2008年提高了2.85%;2009年医药工业百强企业的利润额占市场比例为29.28%,比2008年增长0.88%。

我国医药企业的集中度低,但是,通过扶优、扶强和在市场竞争中的优胜劣汰,可以显著提高企业的规模经济水平和产业集中度,形成一批具有国际竞争力的大型企业集团。

从上述数据可以看出,我国医药商业企业前三甲的集中度为20%。根据马太效应,这是行业拐点出现的标志,此后市场集中度将迅速提升,大量的中小企业将被

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医 药 论 坛

淘汰,同时一批具有国际竞争力的大型企业集团将迅速崛起。

1.4 医药企业的竞争力1.4.1 医药商业企业

我国医药商业企业存在着“一小二多三低”的现象:“一小”是指90%的企业规模小;“二多”是指企业的数量多以及产品重复多;“三低”是指企业集中度低、利润率低、管理效能低。在现有环境下,很多企业要生存并获得竞争优势,往往靠的是寻租、商业贿赂、回扣等非市场竞争手段来获得虚假的“差异化”竞争优势,确立自己的市场地位。这就导致流通环节过多、挂靠经营或变相挂靠经营、倒买倒卖税票等问题并成为行业的普遍现象,严重破坏了正常的市场机制。

目前,医药市场的五成利润掌握在医药大包商的手里。在药品利润高、流通环节多、由大包商掌控最终销售渠道的时代,医药流通企业几乎没有话语权,而新医改要求减少流通环节,这对大型医药商业企业来说是个机遇,其可通过收购等各种方式对终端渠道进行扩张或深度挖掘,进一步巩固市场地位。1.4.2 医药工业企业

有数据显示,美国一家医药企业一年的研发费用几乎等同于我国医药行业一年的全部销售额,这深刻反映了目前我国医药企业的研发能力远远落后于美国等发达国家。究其原因,医药工业企业对药品研发不重视,并且缺乏健全的研发机制。但是从国外的经验来看,基于研发等优质资源进行的并购是医药制造企业做大、做强的最重要因素。事实上,世界500强中有2/3的公司是靠并购重组做大、做强的。

集中度低、重复建设的现象严重,这使得医药行业的并购之路成为必然。

归根结底,医药行业并购的直接驱动力来源于三个方面:第一,企业迫切需要扩大规模,减少中间环节的损耗,获得更多的市场资源;第二,国内医药企业、特别是中药企业需要“走出去”,通过收购国外的公司不失为一个好办法;第三,专利药品的到期使得大型医药企业更多地把目光投注在小型生物制药公司上,通过并购小企业,大型医药企业可以壮大药物研发能力。

2.2 医药行业并购的政策背景

自2009年以来,我国陆续出台了公立医院改革、新版药典、中药注射剂安全评价和医疗机构药品集中采购规范等政策,这些政策的实行对医药行业并购的影响是深远的。新政策的颁布大大提高了我国医药产品的质量标准,例如《进一步规范医疗机构药品集中招标采购的意见》要求各级医疗机构在实行药品集中采购和配送招标时,对配送商的信息管理、现代物流能力等软、硬件的要求大大提高,中小企业不可避免地将被大型企业收购,行业集中度提高是必然趋势,市场份额将向商业龙头加速集中。同时,工信部、卫生部、国家药监局三部委联合印发了《关于加快医药行业结构调整的指导意见》,其重点内容就是扶持创新及技术提升、推进并购重组、提升行业集中度。此外,在医药流通行业“十二五”规划中也明确提出,重点在于培育1~3家千亿元企业、20家百亿元企业,从而解决行业集中度不高、以药养医等问题。

3 医药行业并购特点研究3.1 并购主体

2010年医药行业的并购重组主要集中在医药流通领域。Wind统计显示,2010年以来,累计发生了145起与医药资产有关的并购事件,其中购入医药资产较多的上市公司包括复星医药、上海医药、南京医药、一致药业和华润三九等,说明医药流通领域的并购活动频繁,而子行业龙头企业的并购积极性较高,典型的例子有国药、上海医药、新华润的“圈地”运动。

医药行业并购方追逐的并购对象大多是拥有特色产品的中小医药企业,考虑到过去几年医药并购重组后失败率较高,许多企业不愿意并购国有大中型企业,而是选择中小医药企业。虽然中小医药企业存在产品结构单一、资金缺少等问题,但是其产品集中、容易改造、地理位置和政府资源等优势的存在构成了吸引收购企业的要素。因此,以中小企业为纽带的资本运作成了目前乃至今后医药市场的一个趋势[2]。

2 医药行业并购环境分析

医药行业具有高投入、高风险、高科技和产品开发时间长等特点,对于收购方而言,通过并购小型的具有潜力的生物医药企业可以节约开发投入、降低投资风险、利用现成的科技人员和设备、缩短投资回收期,同时还可利用被收购企业的市场资源,使得收购方能够迅速地在当地市场上获得一席之地。对于被收购方而言,其从收购企业那里获得了资金支持和技术支撑,甚至可以是更多的市场渠道和销售机会。借助这些优势,被收购方可以获得更好的发展平台[1]。目前,医药行业的并购环境不管是从企业自身的并购动力、还是从国家的产业政策出发,都是非常理想的。

2.1 医药行业并购的直接驱动力

根据医药上市公司2010年第三季度的期末现金数据,排名前四十位的现金总量占70%的比例,而且这些手握重金的上市公司多数是各自领域的优势企业,这说明医药企业做大、做强的愿望很强烈,并购整合产业链的动力十足。业内专家表示,我国医药企业的数量过多、

3.2 并购动因

外部推动和内部发展是促进医药企业并购的两股动力,基本药物的招标采购、集中生产、配送等一系列制

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医 药 论 坛

度的后续出台是推动医药行业走向集中的外在动力,而市场竞争的加剧与自身的发展是推动医药企业并购重组的长期动因[3]。

从医药企业内部的并购动因来分析,追求市场资源、产品研发资源、地方政府政策资源已经成为重要动因。长期以来,我国医药工业及商业普遍呈现集中度不高的行业现状,资源分散在不同企业的手中,未来这些资源将被一一筛选,重新组合分配。因此,资源将逐步向医药龙头企业集中,医药行业“强强联合”的格局将逐步形成。

从行业角度来看医药企业的并购动因,最近两年,医药企业之间的并购已从过去大刀阔斧地玩资本,开始变得更加理性、务实,目的已转变为重塑产业结构、整合产业链。

在医药行业并购中使用,例如举牌收购和母公司私有化子公司等。此外,在支付手段方面,以前的医药行业并购中一般采用现金支付手段,几乎很少看到资产置换、承债式收购和杠杆收购等形式。未来的并购中,这些支付手段将更多地被采用[4]。

参考文献

[1] [2] [3] [4]

全球并购研究中心.中国并购报告2009[M].北京:中国金融出版社,2009:421-508.

张毅.我国医药行业并购重组现状研究[J].科技情报开发与经济,2006,16(7):121-122.

张建新,申俊龙,王慧. 我国医药行业并购发展态势探析[J].江苏科技信息,2008,(5):24-26.

李栋华,卞鹰.医药行业并购研究述评[J].改革与战略,2008,24(9):169-171.

3.3 并购方式

随着市场条件的日益成熟,越来越多的金融手段将

(收稿日期:2011-03-21)

我国东部沿海地区制药业技术创新效率收敛性分析

秦琳

(中国药科大学 南京 211198)

摘 要 应用1996-2009年面板数据进行实证分析我国东部沿海地区制药业技术创新效率,并对此进行聚类分析,得出该地区制药业技术创新的三种不同模式。通过收敛性分析得出,东部沿海地区制药业技术创新效率差异呈现扩大趋势。建议企业在加大投入的同时,多注重技术创新资源的合理配置和投入方向。政府应该加强相关政策的支持力度,引导企业合理地进行技术创新。

关键词 技术创新效率 Malmquist指数 创新模式 收敛性分析

中图分类号:F224 文献标识码:A 文章编号:1006-1533(2011)07-0347-05

The convergence analysis of the efficiency of technological innovationof the pharmaceutical industry in China’s eastern coastal areas

Qin Lin

(China Pharmaceutical University,Nanjing,211198)

ABSTRACT Using panel data from 1996 to 2009,there is an empirical analysis of the efficiency of technological innovation of the pharmaceutical industry in the eastern coastal areas. Through the clustering analysis,there are three different modes of technological innovation in this region. Through the analysis of convergence,the differences of the technological innovation efficiency among the pharmaceutical enterprises in the eastern coastal areas are widening. We suggest that companies should focus on the rational allocation of resources and the direction they put resources in while strengthening their investment and the local governments should strengthen their support in the technological innovation and guide the reasonable technical innovation among enterprises.

KEY WORDS the efficiency of technological innovation;Malmquist Index;innovation model;convergence analysis

《医药行业“十二五”发展指导意见》中明确要“加强自主创新,促进新品种、新技术研发,加快技术改造,增强企业素质和国际竞争力”。这说明在现阶段,制药业的产业结构优化升级、自主创新战略更应得到加强。近

年来,我国医药技术创新的投入力度正逐步提高,技术创新效率得到一定提高。然而,取得进步的同时,也应该注意到制药业技术创新效率在各个地区间存在着差距。相对于国外制药业的研发投入来讲,我国研发投入力度

上海医药 2011年 第32卷 第7期

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